我国针对劳动者群体性事件的劳工政策实施状况与效果研究20100704

我国针对劳动者群体性事件的劳工政策

实施状况与效果研究

【文章摘要】劳动者群体性事件是一种不在劳动争议处理程序内的集体行动。我国劳工政策虽然对其有一定约束，但劳动者群体性事件在近几年仍然频繁发生，政策实施状况不容乐观，其深层次原因在于制度性因素和非制度性因素的共同作用。政府应当推动罢工权立法，建立劳动关系预警机制，同时可将劳动者群体性事件纳入法律救济途径，并加强与社会性组织的合作，以实现对劳动者群体性事件的有效控制。

【关键词】劳动者群体性事件；劳工政策；劳动者

【正文】

前言

保持社会稳定是构建社会主义和谐社会非常重要的内容。客观地说，处于转型期的中国社会还存在着一些不和谐的因素。其中，劳动者群体性事件占了一定的比例，这不仅影响了工业生产的正常运行，而且还对国家的政治稳定乃至改革开放的顺利进行造成了严重的威胁。因此，积极预防与治理劳动者群体性事件是转型时期保持社会稳定的一个重要前提。

劳动者群体性事件（Collective Labor Incidents），也称突发性事件，一般是指集体争议中，劳动者不经过我国现行的劳动争议处理程序，而直接采取罢工、上访、游行、示威、静坐、请愿等集体行动，以期达到维护自己切身利益目标。1近两年来，随着向市场经济转型的不断深化，劳资关系呈现出复杂化、冲突化的特征，因劳资冲突所引发的群体性事件明显增加。吉林通钢事件、本田罢工事件等近期劳动者群体性事件引起了社会各界的广泛关注，同时也对劳工政策的发展产生了一定的影响。

本文对劳动者群体性事件的劳工政策做一系统梳理，并阐述相关政策的实施状况和效果，以期针对劳动者群体性事件提出相关建议。

1乔健：劳动者群体性事件与危机管理创新——从近期出租车司机罢工潮说起，中国人力资源开发，2009年1月。

一、概述我国当前关于劳动者群体性事件的劳工政策内容

我国没有针对劳动者群体性事件的专门劳工政策性规定，而是在调整劳动关系的相关法律法规中做了零散化的规范。主要可以分为以下几个方面：政府行为方面，《突发事件应对法》第21条规定，县级人民政府及其有关部门、相机人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。《集体合同》第50条规定，劳动保障行政部门应当组织同级工会和企业组织等三方面的人员，共同协调处理集体协商争议。该规定为政府介入劳动者群体性事件提供了法律政策依据。同时第52条还规定，协调处理集体协商争议，应当自受理协调处理申请之日起30日内结束协调处理工作。期满未结束的，可以适当延长协调期限，但延长期限不得超过15日。

工会行为方面，《工会法》第27条规定，企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。同时，《劳动人事争议仲裁办案规则》第5条规定，因履行集体合同发生的劳动争议，经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁；尚未建立工会的，由上级工会指导劳动者推举产生的代表依法申请仲裁。

集体劳动争议处理方面，《集体合同》第49条规定，集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理。

集体劳动争议仲裁处理方面，《劳动争议调解仲裁法》和《集体合同》对集体劳动争议的仲裁程序、时效等方面作出了规定。《劳动争议调解仲裁法》第7条规定，发生劳动争议的劳动者一方在十人以上，并有共同请求的，可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。

罢工权方面，我国劳动法律未对劳动者罢工权问题作出规定，但中国政府已经签署了《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。这表明，上述国际劳工公约和人权公约都将具有国内法的效力，并成为中国劳动

立法的法律渊源之一。《经济、社会、文化权利国际公约》第8条规定了工会组织的权利，其中一项内容是“有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。”2

二、针对劳动者群体性事件的劳工政策实施状况

（一）现状

1．近年来我国的劳动者群体性事件呈较快的增长趋势

根据已有的研究统计，在17个国家和地区中，中国罢工行为的增长率是最高的。与我国每年超过500起成规模的劳动者群体性事件相比，美国在1970年代成规模的罢工平均每年在100起左右，1990年代下降到30起，而2003年只有14起。这表明，我国已成为一个劳动者群体性事件频率较高、形式复杂多样的国家之一。3

2000年以来，集体劳动争议案件数量和涉及人数大量增加（如下表所示）。

2001—2007年全国集体劳动争议案件数及人数表4

2史探径：中国劳动争议情况分析和罢工立法问题探讨，法学研究，1999年第6期。

3乔健：劳动者群体性事件与危机管理创新——从近期出租车司机罢工潮说起，中国人力资源开发，2009年1月。

4国家统计局人口和社会科技统计司劳动和社会保障部规划财务司：中国劳动统计年鉴2002—2008年. 北京. 中国统计出版社，2009年。

表中可以看出，虽然集体劳动争议案件数量在劳动争议总数中所占比例不高，但涉及的劳动者人数却在劳动争议总人数中占有相当高的比重。

2．劳动者群体性事件具有明显的自发性，缺少工会组织参与

集体劳动关系法律调整的基本条件是要实现和保障劳动者的团结权以形成劳资力量对比的相对平衡。5团结权的实现是集体行动权实现的前提，我国是一元化工会结构，所以劳动者的团结权的实现就是加入工会组织。但我国法律没有对罢工权作出规定，从而使工会不能代表劳动者利益组织和参加罢工，所以当前工会没有组织劳动者参加罢工等集体性行动的权利，我国的劳动者群体性事件缺乏工会组织的参与和领导。只有当劳动者群体性事件发生后，为避免事件的进一步恶化，维护社会稳定，工会才能在政府部门的协调和调动下参与劳动者群体性事件的解决过程。

当前我国的劳动者群体性事件本就呈较快的增长趋势，加之事件基本上是劳动者为维护自身权益自发组织的，缺乏纪律性和组织性，这在一定程度给劳动者群体性事件的解决带来了困难。

3．劳动者群体性事件的形式表现多样性

我国劳动者群体性事件仍以罢工、停工的方式为主表达对企业主的不满，而且这类个案越来越多，且部分事件具有广泛的影响力，比如通钢事件、本田罢工事件等。

但我国法律对罢工立法的缺失不仅没有阻止或减少劳动者集体行动的发生，反而在一定程度上促使了劳动者群体性事件的形式呈现多样化发展趋势。劳动者采取任何集体行动都为实现自身利益的保障，由于法律规范的缺失，他们就更愿意采取更便捷有效的行动来表达利益诉求，如上访、游行、静坐、“散步”等形式，甚至出现“跳楼秀”、堵铁路、堵国道、堵桥梁等一些个案。

（二）劳动者群体性事件发生的深层原因

改革开放以来，我国进入了一个转型发展时期。体制转型和经济发展是我国5常凯：论中国的团结权立法及其实施，当代法学，2007年1月。

经济转型的双重内涵。6这是由体制转轨与工业化交叉并存且相互影响的一个社会变革过程，劳资双方利益矛盾是无法避免的，但可以在完善的制度条件下加以协调并解决问题。

当前劳动关系呈现出如此多激烈的劳资冲突，企业改制、国企改制中工人下岗、劳动者劳动报酬低、收入差距大等是导致劳动者群体性事件频发的直接原因7，但不可否认劳动者群体性事件发生的深层原因必然有制度性因素和非制度性因素的作用。

1．劳动者权利意识和集体意识的提升

伴随着中国的改革开放和社会转型，真正意义上的劳动者的权利意识从萌芽到今天，已经有了显著提升。特别是《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》实施以来，劳动者的权利意识更是空前高涨。

集体意识是指职工应当加入到例如工会这样的组织中去，利用组织的力量发出自己的声音，表达自己的意愿，完成和企业所有者力量均衡的进步。8劳动关系从形式上来看，是两个独立的主体在平等的前提下协商一致而结成的一种经济利益关系，其运行似乎也是双方主体自由意志的体现，但劳动关系本质上具有从属性，劳动者天然地处于弱势地位。而现阶段，一方面中国劳动力市场上的供求矛盾尤为突出，另一方面中国经济已经融入了经济全球化的浪潮，而经济全球化导致了全球劳动力市场的“工资探底”，这就越发加剧了劳动者地位的弱化。因此，依靠组织起来的力量，也就成为了劳动者有效保障自身权益的必然选择。劳动者的集体意识也更应该得到提倡。

2．转型时期我国劳工政策在劳工权益保障方面的缺失

在社会转型国家，经济增长的一个重要优势就是依靠低廉的劳动力供给，特别是在我国，每年都有大量的农村劳动力向城市非农产业转移。这种低廉劳动力的大量供给和侧重于“效率”的经济增长模式，使劳动者一直处于弱势地位，需要政府的政策引导以重新达到劳资双方的力量平衡。

但在转型期我国政府并没有在劳工政策方面给予劳动者有效地完善的权益保障。政府职能部门不作为、政府政策缺失等政府行为是造成企业不能按照法律

6乔健：加强对转型时期劳工政策的研究，中国劳动关系学报，2006年6月。

7王小军：转型期工人群体性事件的深层次原因及治理，理论月刊，2009年1月。

8林燕玲：改革开放30年：中国工人权利意识的演进与培育，中国社会科学出版社，2009年版。

承担相应义务的制度因素，同时也迫使劳动者依靠自己的有效行动来维护自身的合法权益。

3．工会组织在劳动者集体行动过程中角色缺失

工会组织在劳动者群体性事件的过程中处于尴尬地位。它本以维护劳动者合法权益为基本职能，却不能成为劳动者集体行动的组织者、代表者，它本可以作为劳动者群体性事件的协调者，以化解矛盾，但有关行政部门充当了这一角色。工会组织的这种尴尬也造成了其在劳动者集体行动中角色的缺失，角色缺失进而导致了劳动者群体性事件的无序性、复杂化。

三、针对劳动者群体性事件的劳工政策实施效果

总体上讲，我国针对劳动者群体性事件的劳工政策的实施取得了一定的成果，但并没有从根本上维护劳动者的合法权益，也没有给我国劳动关系带来长久性稳定。

（一）成功化解劳动者群体性事件，但不能做到有效的预防和控制

我国劳工政策对政府的危机公关能力和快速处理能力做出了很高的要求，《集体合同》规定，协调处理集体协商争议，应当自受理协调处理申请之日起30日内结束协调处理工作。期满未结束的，可以适当延长协调期限，但延长期限不得超过15日。9在政府的介入调解下，劳动者群体性事件一般都能被化解，从而在劳资双方争议的问题上达成共识。但是，我国缺乏有效地标准化的预防劳动者群体性事件的机制，不能过很好地对其作出必要的控制和引导。

（二）劳动者工作条件和工作待遇得到部分改善，但没有建立维持劳资平衡的有效机制。

劳动者自发性的群体性事件多是由企业方对其不公正待遇引起的，通过他们的集体行动震慑企业方，加之相关各方的参与协调，劳动者所要求的工作条件或工作待遇最终能够得到或部分得到改善。劳工政策能在某个问题上促使劳资双方达成共识，但缺乏必要的能力和手段为劳动关系建立长效的平衡机制。以通钢事件为例，工人通过自己的集体行动迫使企业宣布终止建龙集团重组并控股通钢集团的决定，但通钢企业改制只是时间问题，通钢事件中虽然达到了劳动者的目的，

9参见《集体合同》第52条规定。

但没有建立有效地预防机制，所以等到下一次企业改制时劳动者权益能否得到保障存在很大不确定性。

（三）劳动者群体性事件的劳工政策没有得到有效实施

政府作为公权力的行使者，应始终做到维护公共利益，积极履行其自身的职责。政府解决群体性事件，不仅要分析群体性事件现象的本质，更重要的是政府应从自身寻找原因。政府部门的“缺位”是群体性事件产生的间接因素，10从建设和谐社会及服务型政府来看，必然要求政府以服务民众为宗旨，及时有效地解决民众迫切需要解决的民生问题，但行使公权力的政府实施劳工政策的作为还远远不够。

四、改进关于劳动者群体性事件的劳工政策的建议

（一）推进罢工权立法

首先必须明白，罢工行为是客观存在的，它不会因法律政策未对其作规定而消失。只要有用工单位和劳动者之间劳动关系的存在，双方就会由于对相互间权利义务的理解和要求不一致而产生争议，劳动争议在不能得到及时妥善处理时，劳动者就会采用罢工手段来对待雇主或公有制企业的用工一方。这是所有市场经济国家中普遍存在的现象，中国也不例外。

深圳市首次对劳动者罢工权做出了制度性的约束。《深圳经济特区构建和发展和谐劳动关系若干规定》规定，供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的企业因劳动争议出现停工、怠工、闭厂等行为导致危害公共安全、损害正常经济秩序和市民生活秩序等情形的，工会出面谈判，或由市、区劳动行政部门组织协调劳动争议的处理，不能达成一致的，市、区政府可以发布命令，要求用人单位和劳动者恢复正常工作生活秩序，并在30日内实行冷静期，不得采取激化矛盾的行为。在此期间，劳动部门、工会和相关行业协会应当继续组织谈判、调解、仲裁，促成劳动争议的和解。深圳市的这一规定可以将劳动者群体性事件给予一定的制度约束，从而避免集体行动的无序化发展，值得在全国范围内推广，建立劳动者罢工权的有效机制。

（二）建立劳动关系协调预警机制，完善劳工政策

一般来说，职工权益受到损害，发生劳动争议或突发事件，有萌发、酝酿、

10梁巨龙：群体性事件的政治学解读——以重庆出租车罢运为例，焦作师范高等专科学校学报，2009年12月。政府“缺位”是指政府没有履行自身的职责，对民众的利益诉求置之不理或漠视。

爆发三个阶段。11预警机制的重点和主要注意力应放在第一阶段，努力控制第二阶段，尽量防止矛盾发展到第三阶段。因此，建立完善的劳动关系协调预警机制可有效地避免劳动者群体性事件的发生，这就要可以从根本上实现了对劳动者群体性事件的有效控制。

（三）推动完善劳动争议处理制度，将劳动者群体性事件纳入法律救济途径

劳动者群体性事件往往是由现行劳动争议处理渠道的不畅所引发，因此改革和完善现行劳动争议处理体制，最大限度地将集体争议纳入到法律救助途径，及时公正地处理劳动争议，是解决劳动关系矛盾、消除隐患、维护社会稳定的重要手段。目前实施的《劳动争议调解仲裁法》并未涉及集体争议的处理，建议在起草劳动争议仲裁委员会仲裁规则等具体配套规定时，建立完善专门的集体争议处理机制。很多工业化国家设立三方性的国家劳资关系委员会或调解与仲裁委员会，负责解决大规模的劳资冲突，这种做法对我国颇具借鉴意义。

（四）加强与社会组织的合作。

政府的非全能性导致其不可能有效解决所有社会问题，故介于政府与民众之间的社会性组织应发挥更大作用。在市场经济国家，社会组织在协调劳动关系方面发挥着重要的作用，我国政府可以在一定限度上培育调解劳动者群体性事件的社会性组织，并与社会性组织和各利益团体共同构建平等协商的合作机制，共同维护社会秩序的稳定。

11王槐艾：关于建立劳动关系协调预警机制的思考，工运理论与实践，2009年10月。

参考文献：

[1]国家统计局人口和社会科技统计司劳动和社会保障部规划财务司：中国劳动统计年鉴2002—2008年. 北京. 中国统计出版社，2009年。

[2]林燕玲：改革开放30年：中国工人权利意识的演进与培育，中国社会科学出版社，2009年版。

[3]常凯：论中国的团结权立法及其实施，当代法学，2007年1月。

[4]梁巨龙：群体性事件的政治学解读——以重庆出租车罢运为例，焦作师范高等专科学校学报，2009年12月。

[5]乔健：加强对转型时期劳工政策的研究，中国劳动关系学报，2006年6月。

[6]乔健：劳动者群体性事件与危机管理创新——从近期出租车司机罢工潮说起，中国人力资源开发，2009年1月。

[7]史探径：中国劳动争议情况分析和罢工立法问题探讨，法学研究，1999年第6期。

[8]王槐艾：关于建立劳动关系协调预警机制的思考，工运理论与实践，2009年10月。

[9]王小军：转型期工人群体性事件的深层次原因及治理，理论月刊，2009年1月。