从里格斯的行政生态学看中国公共行政的价值选择

从里格斯的行政生态学看中国公共行政的价值选择

王义学

(南京理工大学　人文与社会科学学院,江苏　南京　210094)

摘要:行政生态学是运用生态学的理论和方法来研究公共行政而形成的一门交叉学科,对世界各国尤其是发展中国家的公共行政产生了重大而深远的影响。本文从里格斯行政生态学的基本架构谈起,突出分析了现阶段中国公共行政的异质性、形式主义和重叠性的现象,提出了社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”,其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。基于此,转型期中国公共行政的价值选择应依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。

关键词:里格斯;行政生态学;中国公共行政

一、里格斯行政生态学基本架构

行政生态学是行政学研究的重要成果之一。美

国著名行政学家里格斯(Fred W ?R iggs )运用生态学的观点研究政府的行政管理与行政环境的互动关系,从而创立了以生态学研究行政管理理论的新体系,使行政生态学成为现代政府管理理论中颇具特色的理论。里格斯认为行政生态学是研究“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。里格斯在行政生态学研究从两个方面突破一般行政学理论:

1、三种社会形态和三种行政模式(如图示

)

里格斯的三种行政模式

里格斯按照经济结构、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构等决定性变量,把人类历史上的基本社会形态分为三种:传统农业社会、过渡社会和现代工业社会。传统农业社会以特殊性、归属价值和功能扩散为主要特征。如同折射前的自然光是一道白光,它是七色光的复合体,其社会结构也是混沌

的,没有细致的社会分工与之相适应。行政行为与

立法、司法、经济等社会行为混为一体,更谈不上专业化的行政机构,因而行政效率极其低下。里格斯把这种类型的行政称为“溶合型行政”。相反,现代工业社会是一种以普遍性、成就和功能专一为主要特征的社会。如同白光经过三棱柱的折射后,衍射为七色光,现代工业社会有着明确细致的社会分工,故政府职能有着分工极细的行政机构,执行着各自不同的行政职能,各司其职,讲究的是行政的效率和科学性。里格斯称之为“衍射型行政”。介于传统农业社会和现代工业社会之间的社会形态是过渡社会。由于其过渡性,故其既保留了传统社会的一些特征,又具有现代工业社会的因素,新旧并存。与过渡社会相适应的行政模式是“棱柱型行政”,里格斯重点讨论了此种模式的三个独特特征。一是异质性,即在发展中国家的同一个社会中同时存在着不同的行政制度、行政行为和行政风范,既有农业社会的,也有工业社会的,从而出现极不调和的现象。二是重叠性,即行政机构和行政行为的重跌现象。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因

素的影响,进而造成了公共行政的重叠性特点。具体地说是指,行政机构并不一定产生其应有的功能,行政行为往往受非行政标准所主宰,而不受行政标准所决定。三是形式主义,即“应然”与“实然”不相符,理论与实践相脱节。在过渡社会中,国家虽然有着完整的法律制度,但实际上起不到约束和规范作用,形同虚设,传统的东西在实际上仍具有巨大的影响力。里格斯认为,任何一种行政制度都有理论

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与实践脱节的形式主义,都可以找到政策、法令不能贯彻的事例,但只有在过渡社会,形式主义才达到了它的顶峰。

2、发展行政思想

行政生态学的发展是指制定和执行影响环境的集体决定的能力的增加。它与衍射之间是一种正变关系。衍射导致发展,衍射程度越高,发展越成为可能。衍射即是在一个社会中分化和综合的程度。里格斯把分化和综合看作是发展过程中的两个关键性因素。分化和综合的程度代表了发展的衍射程度和棱柱过程的状况。假如社会高度分化而综合程度不高,表明衍射程度较低,异质性和重叠性较多,形式主义较严重,行政发展的障碍就越大。因此,发展的关键在于实现分化和综合的高度统一,提高衍射程度。

二、当前中国行政现象分析

我国作为世界上最大的发展中国家,自上个世纪80年代以来,进入全面改革开放的发展新阶段。我国的现代化历程,是在世界上有很多发达国家成功的发展模式和实践经验的基础上发展的,特别是全球化大潮中,全球最先进的知识、技术、理论能够高速、广泛的传播。在迅速学习引进大量新知识、技术、管理经验的过程中,先进与落后、传统和现代的冲突表现的很普遍很广泛。所以行政生态学中关于发展中国际行政的异质性、形式主义和重叠性的现象在我国表现很突出。

第一,中国行政生态的异质性

里格斯认为异质性的存在是过渡性社会(发展中国家)的重要特征。所谓“异质性”是指“一个社会在同一时间里,同时呈现了不同的制度、不同的行为观点。从历史纵向来看,中国的现代化进程时间较短,在基础起点很低的情况下,迅速掌握市场经济运行规律不可能,短期内迅速提高国民素质不可能、经济社会文化各方面都迅速达到发达国家那种状态更是不可能。从整体而言,我国处于典型的过渡性社会,既有传统因素的存在,又有现代的因素凸现。从区域发展状态来看,我国农村相对于城市而言,中西部相对于东部和南部而言,传统的农业社会的特征更显著,生产力水平十分落后。同时,现代工业文明又势不可挡的强力推进。东部沿海地区如上海广东深圳等地已经发展的相当充足,某些领域已步入后现代社会。从经济运行机制看,现代自由经济已经显露出无比的优越性,但是市场化程度不一而足,经济结构面临重大调整。从行政技术上看,中国政府的领导能力和执政水平不断提高,举世瞩目。但是由于幅员辽阔,行政层级过多,导致的行政不力、甚至偏远基层的无序状态。随着全球化的加深,某些领域步入国际前列,有些领域还未作出回应。中国行政生态的异质性实质上是国家发展和全球化进程中必然经历的发展过程所表现出的状态特征。

第二,中国行政管理的形式主义

行政生态理论认为所谓的“形式主义”,是指“理论与实际的严重脱节,应该的与事实的之间有一大段距离,政府有一套漂亮的宪法,但做的完全是另一套。”在过渡社会形态中,国家虽然有着完整的法律制度,但实际上起不到约束和规范的作用,仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制,但军人却把持着政权,宪法只是一种形式摆设。有法不依,执法不严的现象极为严重。而在改革开放后,我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展,新的经济状态下,新的价值观和新的利益格局的出现,作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权,而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻,就加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。

正如里格斯所分析的那样,西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后,在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微,以至于毫无功效,实际上源于行政环境的不同。

第三,中国政府行政的重叠性

行政生态学认为过渡型社会即发展中国家的公共行政存在着严重的重叠性。所谓“重叠性”是指“一个结构(structure)并不一定产生其当有的功能(functi on)行政行为往往受非行政行为的标准所主宰,而不受行政的标准所决定。同理,经济行为不受市场规律控制,而受非经济的因素所决定。”在过渡社会中,在组织和结构上,由于功能的分工不明,呈现出传统与现代的重叠。我国的政府组织结构脱胎于解放后的计划经济时代,改革开放后,随着社会经济文化各个方面的飞速发展,社会事务日趋庞杂,政

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府管理范围也随之扩张,政府的权力也急剧膨胀,这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求,行政职能增加,行政机构扩大,增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的,因此难免职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革,是远远难于经济改革的,行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能,从而设立了庞大的行政机构。

三、中国公共行政的价值选择

社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”,其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论,行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一,提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此,转型期中国公共行政的价值选择,应该包括以下三个方面的内容。

1、参与行政

所谓参与行政,广义的解释是指公众参与社会公共行政管理的活动与行为;狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物,参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一,提高社会衍射程度,促进行政的发展。这是因为,参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面,参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境,熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段,掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此,参与者的参与愿望能得以不断激发,参与技能会越来越娴熟,参与能力也将会越来越强;另一方面,社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注,不仅有利于密切政府与社会之间的关系,而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。

2、整合行政

作为行政运作的一种基本手段,整合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政系统,控制行政过程,将各种异质的要素、重叠的机构和行为有机地整合在一起,发挥行政系统的整体功能,强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面,可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。假如没有使命和目标的话,即使我们大步迈向前去,亦将无所寸进。欲根除行政的异质性、重叠性和形式主义,实现分化与综合的统一,提升政府能力,就必须为行政系统规划出一个囊括总目标、分目标、子目标在内的目标树,发挥组织目标的导向、激励和协调功能,将行政系统内部的人力、物力、财力等要素整合为一个和谐运作的整体。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为,提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑,就只是一纸空文(霍布斯)。因此,必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境,特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度,以最大限度地促进行政系统的整合。

2、服务行政

在很大程度上,中国社会的变迁属于“外生性”变迁,变迁的顺序多由技术层面到制度层面再到思想层面,变迁的难度越来越大,在变迁的过程中会出现三者显著脱节的现象,这就导致了棱柱型行政产生的环境基础,行政的异质性、重叠性和形式主义非常严重。参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴,难以解决思想观念的问题。因此,转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式———服务行政。作为主权在民思想的产物,服务行政在实现分化与综合的统一,促进行政发展上的作用在于:一方面,从政府的角度观之,政府既是作为人民的服务者而存在,理应将其管理理念转变到社会导向、结果导向、责任导向、顾客导向和市场导向,站在社会的角度,权衡利弊得失,制定出能充分反应社会各方利益和诉求的公共政策并有效执行之,使自身的渗透能力得到不断提升;另一方面,从社会的角度来说,基于主权者的身份,社会大众将会以极大的热情和强烈的意愿,参与到政府的管理活动中来,监督政府的行为,表达自己的意见和要求,使政府的政策更加符合自身的利益,也使自身的参与能力越来越高。同时,服务行政还能有效地促进社会发育,提高社会的制度化、组织化和自主化程度,强化政府与社会之间的良性互动,促进各

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种异质性要素的整合,推动中国公共行政的不断发展。

综上所述,借助“里格斯模型”关于过渡社会“棱柱型行政”的分析和发展行政的思想,可以充分认识转型期中国公共行政的异质性、重叠性和形式主义困境。政府必须作出相应的价值选择,突破这些困境,以推动行政系统和政治、经济、社会的发展。

参考文献:

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2.《公共行政学:历史与思想》唐兴霖中山大学出版社2000年。

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6.《里格斯的行政生态理论述评》唐兴霖《上海行政学

院学报》2000.3.

【作者简介】王义学,男,硕士,南京理工大学人文与社

会科学学院行政管理系,研究方向为政府管理与改革。

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