公共安全危机管理教案-2

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公共安全危机管理教案-2

第六章公共安全危机应急组织与力量

（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握公共安全危机应急组织与力量基本概况、人民警察在公共安全危机应急管理中的职责、志愿者组织以及公共安全危机管理运行机制等基本内容

（二）重点和难点：人民警察在公共安全危机应急管理中的职责；公共安全危机管理运行机制

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；1学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。（五）课程主要内容：

第一节人民警察在公共安全危机应急管理中的职责

一、人民警察参与公共安全危机应急的必要性

（一）人民警察参与应急管理是由公共安全危机所产生的后果决定的

公共安全危机的后果不仅会造成大量的人员伤亡、财产损失、环境破坏，严重的社会心理冲击，而且更重要的是产生广泛的社会影响，引起其他的连带反应，滋生违法犯罪行为，危及到社会治安秩序的稳定，严重时会引发局部社会秩序的混乱，甚至危及国家安全。有些影响还可能会持续较长的时间。如果对发生公共安全危机后引起的局部地区社会治安秩序的混乱的局面处置不及时，措施不得力，会招致更大的损失。《人民警察法》中所规定的人民警察的任务中包括维

护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财物等内容，在实践中不仅体现在预防、制止和惩治违法犯罪活动方面，也应当体现在为公共安全危机的应急处置提供治安秩序的保障。

（二）人民警察参与应急管理是由公共安全危机的特征所决定的

按照危机管理理论，对公共安全危机的应急处置需要在紧急情况下尽快作出反应与决策，需要把直接受害人与可能的潜在受害人尽快撤离现场，需要以最高的效率控制现场，需要在应急过程中保护现场、收集有关的证据，需要以最快的速度恢复秩序。但是在大多数情况下，应急处置过程总是缺乏训练有素的人力资源，其后果又具有不确定性，无法按照常规的发展规律去判断。因此，一般来说任何一个部门和机构都无法独立承担应急处置工作，需要政府的多个部门和机构共同参与和协调，甚至需要其他社会组织与力量共同参与，需要在充分协调的情况下作出如下的现场安排：（1）对大量的伤亡人员进行运输、救援和初步治疗；（2）救助大量的直接或间接的受害人；（3）处理大量来自于社会公众和新闻媒介的咨询工作；（4）动员和组织社会力量对大量无家可归的人提供精神方面的援助。公安机关作为各级人民政府的组成部分，一方面如果缺乏公安机关人民警察的参与，必然要影响到应急处置工作中政府职能的发挥和整体效率的提高；另一方面，从组织化程度来讲，人民警察具有快速反应的能力和特点，有严明的组织纪律与工作作风，具有其他应急资源不可替代的特点，具备参与应急管理的能力和条件。如果人民警察在应急管理中缺位，必然影响应急管理的整体效率。

（三）人民警察参与公共安全危机的应急管理是由其法定的义务所决定的在1995年公布实施的《中华人民共和国人民警察法》规定的公安机关人民警察依法履行的职责中虽然没有对此作出具体规定，但在人民警察的义务与纪律的第21条规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯，或者处于其他危难情形，应当立即救助；”“人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”公安机关《110接处警工作规则》第11条规定：“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法、违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。”根据第14条规定的受理报警的范围，公共安全危机事件基本都属于公安机关110报警服务受理的、需要人民警察作出紧急处置的范围。

根据以上规定，人民警察参与应急处置不仅是政府责任的体现，同时也是其应尽的义务。另外，在发生的公共安全危机中，往往有犯罪的因素存在，但其性质和原因一般需要在事后经过调查来确定。为了有利于事后所进行的必要的司法调查，也需要人民警察尽快赶到现场，对现场进行必要的保护并收集有关的证据，以免现场受到不应有的破坏而影响调查工作的进行。

二、人民警察在应急管理工作中的职责分析

（一）维护公共安全危机现场以及相关场所的秩序

在公共安全危机突然发生的紧急情况下，现场秩序产生混乱的原因可能有：（1）有较多的人被卷入公共安全危机，或有些人可能成为潜在的受害人，这些人在恐惧心理以及逃避灾难心理的作用下盲目逃生，甚至做出不理智的选择，引起现场秩序混乱；（2）有些公共安全危机现场范围较大而且情况复杂，在现场遗留有大量的贵重财物，有些人可能趁乱打劫；（3）直接受害人的家属、亲友、同事等由于焦虑、悲痛、着急而在现场与应急处置人员产生冲突；（4）大量新闻机构与媒体的记者在现场获取新闻与进行采访；（5）参与应急处置的各个部门与机构的人员由于组织指挥问题，或由于缺乏明确的分工而出现工作无序；（6）错误的信息在群众中传播而引起周围群众的心理恐慌等。在上述这些产生混乱的原因中，有时几个原因同时出现，有时不同的原因之间会互相影响、互相放大，产生恶性循环。因此，在控制公共安全危机现场、尽快救助受害人脱离危险、防止公共安全危机蔓延扩大的同时，人民警察应当统筹考虑维护好应急处置现场的治安秩序，对引起秩序混乱的因素采取有效的预防与控制措施，防止由于现场秩序的混乱而影响应急处置工作的正常开展。特别是在发生严重自然灾害的情况下，应当把维护灾区社会治安秩序的稳定置于突出的位置，并对乘机进行盗窃、抢劫、欺诈、破坏救灾行动、哄抬物价、煽动群众的不满情绪等行为依法作出处理。

（二）组织保护现场

公共安全危机发生的原因有的可能是由于管理方面的失误造成的，有的可能是由于人的不安全行为引起的，有的可能是犯罪分子故意制造的，也有可能是恐怖分子制造的恐怖活动。无论是什么原因和性质，都有赖于在应急处置的后期进行认真的调查分析。因此，除非有充分理由证明公共安全危机是由于自然的或其他意外原因引起的，否则必须采取适当措施，把公共安全危机的现场像保护犯罪

现场一样保护起来，以有利于收集证据和分析原因、性质。不仅公安机关的人民警察应当组织保护现场，，其他参与应急处置的部门和组织也应当增强保护现场意识，主动配合人民警察的工作。

（三）组织疏散群众

在公共安全危机发生的情况下，把处于危险环境中的受害者和潜在的受害者疏散到安全的地方，是一项非常重要的工作，在某些情况下可以认为是核心的工作。有些公共安全危机的危害持续时间较长，而有些危害可能会在较短的时间内结束。无论属于那种情况，都必须安排专门的部门与人员组织疏散与撤离可能受到危害的群众。从国内外的情况分析，在绝大多数情况下，疏散工作是由警察具体负责实施的。在我国，虽然其他应急组织也有组织群众疏散的责任，而且对公安机关的人民警察的具体职责还没有作出明确规定，但在紧急情况下，地方公安机关的人民警察总是首先或与消防部队首先同步赶到现场参与应急处置工作，组织疏散群众往往成为首要的应急处置环节。2004年4月16日，位于重庆人口密集区域的天原化工总厂发生氯气泄漏爆炸，重庆市公安局组织一万多警力，紧急疏散居住在该厂周围的10多万群众。从公安机关人民警察所具有的优势分析，由于地方派出所或巡警对辖区内的公共场所、人员构成与分布、单位内部的基本情况比较熟悉，因此参与组织疏散群众有利于整个应急处置工作的顺利进行。

（四）对新闻媒介进行管理

由于公共安全危机具有的特殊新闻价值，因此到危机事件现场以及相关的场所收集新闻资料、进行现场新闻报道的机构和人员可能会在短时间内大量聚集。主流媒体、非主流媒体的人员、车辆、新闻器材拥挤云集在现场，无疑会对应急处置工作造成较大的影响与压力。其次，由于公共安全危机本身以及由其所释放出来的新闻信息在很大程度上属于负面新闻信息，对社会秩序的稳定与社会心理的健康具有直接的或潜在的破坏功能甚至瓦解功能，如果管理措施不得力，往往引起社会公众对事故与事件真相的猜疑、误解，进而引发影响社会秩序稳定的其他连带反应。再者，一些新闻人员可能无休止地跟踪并打扰受害人及其亲属，或在采访报导中侵犯受害人的隐私，不利于受害人精神与心理方面的恢复与健康。另外，由于公共安全危机往往会有大量的人员被卷入，因此了解、咨询人员的下落，或急于了解事故与事件真相的人会通过各种渠道打听。如果信息的来源渠道

不统一，或获取信息的渠道不畅通，势必会使社会降低对新闻媒体，甚至对政府的信任程度。

鉴于新闻媒介管理在公共安全危机应急处置中的重要性，一些国家无论在理论上还是在实践中，都比较重视对媒体的管理。在由政府主导新闻媒体管理的前提下，公安机关的人民警察应参与对新闻媒体的管理工作。这是因为第一，公安机关的人民警察一般要参与公共安全危机的整个应急处置过程，甚至事后的调查处理工作，有条件了解整个应急处置过程的全部情况；第二，新闻信息的发布一般要考虑到可能引起的后果与所采取的措施，特别是可能引起影响社会治安秩序稳定的措施，如可能发生的受害人家属、亲友与应急处置人员的冲突；第三，公安机关作为政府的治安行政管理部门，利用对新闻媒体的管理可以更好地当好政府的参谋与助手，协助政府提高应急处置的效率与质量。

（五）对直接受害人作出处理

在公共安全危机中的直接受害人包括死亡的人员、受伤的人员以及失踪的人员。受伤的人员在抢救出来之后可以交给医疗救护部门进行急救和护理，而死亡人员则必须由公安机关负责进行认真处理，包括进行死亡原因的司法鉴定和对个体的识别辨认，出具死亡原因、个体辨认的法律文书，对死者的遗物进行清理。对在公共安全危机中失踪的人员，公安机关的人民警察也要参与寻找、调查并确定失踪者的具体人员名单。

（六）对危机事件引起的社会反应与社会心理影响进行调查、评价与控制公共安全危机发生后，会引起社会各方面的反应。如对原因的分析、判断与评价，对应急处置效率与质量的评价，对政府管理工作的质疑与责难，对可能发生类似事件的恐惧心理，以及出现不符合实际情况的谣言的传播与扩散等。对这些社会心理的反应如果不能及时得到准确而全面的信息，一方面可能不利于社会的稳定，一方面也可能留下长期的隐患而不利于恢复。因此，公安机关的人民警察一方面要积极地参与救援工作，一方面也要注意观察、分析与收集社会公众的心理反应，发现影响社会稳定的问题，并采取积极有效的措施，加强政府与社会公众之间、专家与社会公众之间的沟通，以便把问题解决在基层、解决在萌芽状态。

（七）保护重要设施、目标与贵重财产、物品的安全

当公共安全危机事件的规模较大，现场比较混乱时，人民警察在进行现场控制的同时，必须根据具体情况做好重要基础设施与重要目标的保护，防止违法犯罪分子乘机盗窃、抢劫贵重物品与财产，防止破坏、损毁、冲击重要基础设施与目标，防止灾难性的事故或事件蔓延波及。如果有必要时可以将贵重物品转移。

（八）适时介入调查

除非是明显的自然灾害，或原因非常明确的公共安全危机事件，否则在应急之后必须由公安机关人民警察进行事后调查，如人为事故灾难、恐怖袭击事件、严重的社会骚乱与动乱，以对有关的责任者作出处理。现场应急与事后调查虽然是两个不同的工作阶段，但在时间上并无明确的界限。为了及时获得证据、为了及时控制有关的犯罪嫌疑人，公安机关的人民警察可以在适当的时候介入调查危机事件的原因与性质。

三、消防部队

我国的公安消防部队在公共安全危机的应急处置过程中担负着最重要、最危险也是最多的任务。1998年9月1日起施行的《中华人民共和国消防法》对公安消防部队职责作了明确的规定。但在公共安全危机数量不断增加，范围不断扩大的形势下，我国消防部队参与应急处置的范围已不是单纯的扑救火灾，非火警的应急救援处置出动呈现出逐年增多的趋势。这一方面是由于所发生的公共安全危机的数量在增加，另一方面说明我国的消防部队是一支战斗力最强、组织化程度最高、技术装备最好的应急组织。一般情况下，消防部队的主要职责是：抢救陷入火灾和由于公共安全危机导致建筑物倒塌的废墟中的受害者，扑灭现场的火灾，防止危机事件的进一步蔓延扩大，处理扩散的化学危险品或其他污染源，保证危机事件现场的安全。根据《中华人民共和国消防法》的有关原则规定，除火灾之外，消防部队参与应急处置的工作范围还包括：各种化学危险物品的泄漏事故；水灾、风灾、地震等重大自然灾害；重要市政公用设施和关键性生产设备出现故障时的抢险；当地政府和群众需要的其他社会救援活动。根据2002年《公安部关于进一步加强和规范公安消防部队抢险救援工作的通知》精神，消防部队会更多地承担公共安全危机的应急处置工作。

第二节志愿者组织

志愿者是非政府组织的一种。非政府组织有时指除政府组织之外的所有社会组织。其相近的名称有第三部门、非营利组织等。这就是说，在实际使用这一概念时，并没有把营利组织包括在内，而且对非政府组织的定义也不统一。有的把任何民间组织，只要其目的是援贫济困、维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务，或促进社会发展的组织定义非政府组织；有的认为非政府组织就是非营利组织；有的认为非政府组织是以促进发展为目的的营利组织。无论如何定义，起基本的取舍标准是不带有政治色彩，并且具有公益性。在公共安全危机应急组织的非政府组织中，主要是指各种志愿者组织。

一、志愿者组织参与应急管理的实践

志愿者组织是社会力量的一部分。当今社会发展的一个明显趋势是社会自治的程度日益提高，体现社会自治的标志之一是市民社会与各种非政府组织的发展。志愿者作为其中的一种典型的组织形式，在公共安全危机的应急处置过程中发挥着日益重要的作用。特别是西方国家，组织与发动各种类型的志愿者参与公共安全危机事件的应急处置，成为发动群众与人力资源组织方面的一大特色，在官方的有关文件中也把其作为一个重要的组成部分。各国志愿者的主动参与，不仅有效地缓解了政府资源不足的问题，而且对于减少损失、弘扬人道主义精神，都起到了重要的作用。

对志愿者参与公共安全危机的应急处置工作，在我国还处于起步阶段。借鉴国外的经验与做法，无论在理论上还是在实践方面都有重要的价值与意义。从国外已有的实践来看，志愿者组织（V olunteer Sector）实际上包括两个部分：一部分是组织，一部分是个人。按照在应急过程中所能发挥的专业特长，又可以分为如下几种类型：（1）类似于红十字会、救护车队的组织；（2）能够提供专家技术的组织，如海上或高山救援组织；（3）能够对受害者本人以及家属提供感情、心理、精神方面的安慰、援助的组织，如英国的妇女皇家志愿服务组织；（4）有特殊技术的个人。

在对志愿者的管理方面，各个国家均有相应的措施。以英国为例，其管理措施包括：（1）对每一个地区可用的志愿者组织和个人进行注册登记；（2）对志愿者提供合法服务的能力进行资格审查，并出具相应的证明；（3）地方政府或应急处置机构与志愿者之间相互达成协议，一旦发生公共安全危机，志愿者要按照

已达成的协议作出相应的行动；（4）按照志愿者的服务范围，确定相应的法定部门与机构与志愿者在平时保持正常的联系与接触，并定期对志愿者进行必要的专业培训，以保证他们的应急救援能力。

日本是一个各种公共安全危机频发的国家，由于受传统文化的影响，社会公众有过多地依赖政府对公共安全危机作出应急反应的心理习惯，实践中政府也没有把志愿者作为一种重要的力量纳入灾难应急的体制当中。1995年1月发生阪神大地震之后，从全国各地赶来参与应急救援的志愿者非常之多。然而，事先没有预料到会有如此多的志愿者参与，对于如何有效地发挥志愿人员的作用缺乏经验，也没有接待志愿者的计划与政策窗口，因而造成了预想不到的混乱，反而影响了应急处置工作的进行。吸取教训之后，日本政府对志愿者的作用有了重新认识，制定了一系列政策措施，为志愿者参与应急处置工作创造了条件。这些措施包括：确认志愿者的重要性。在相关的法律当中增加了保证与接受志愿者参与应急处置的内容；对在参与各种危机应急过程中而伤亡的志愿者，如果达到一定的条件，由总理大臣进行奖励；在《特定非营利活动促进法》中，为志愿者等民间非营利组织取得法人资格创造了条件。国家和地方的公共团体，为了更好地为志愿者参与应急处置活动创造良好的环境，也分别采取了相应措施。

二、志愿者参与公共安全危机应急管理的意义

（一）提供特殊的专业与技术支持

从公共安全危机应急处置所需要的资源来说，志愿者最大的作用在于提供特殊的专业与技术支援。因为公共安全危机发生的事件、地点、以及所处的环境有很大的随机性，特别是发生在比较偏远地区的公共安全危机，地方政府与专业应急管理组织的技术、人力等资源非常有限，如果仅依靠政府与专门组织的应急资源，有时会贻误时机，造成更大的损失与不良的社会影响。而志愿者在某些情况下却能够弥补这种不足。“这些人或者是与政府有某种协议，或者是对灾难性的事件表示关注或有兴趣，如工程师、建筑师、飞行员、保险工作人员、消防官员与队员、风险管理人员、地方政府官员、以及其他各种管理人员与专家。”“一些难以名传的、看似乱七八糟的志愿者，有时也可能组织成为一个比较规范的应急组织体系。”①

（二）提供辅助性的工作服务，弥补人力资源的不足

有些公共安全危机的应急处置过程所需要的人力资源不仅有专业素质的要求，而且数量也很可观，政府与专业应急管理部门的人力资源往往严重不足，一些辅助性的工作需要动员志愿者来完成。如照顾在公共安全危机中受到伤害的人，分发受害者需要的各种物资，组织社会募捐，清理残骸与废墟，从事心理干预工作等。这样一方面使社会资源得到了充分的应用，另一方面与专业的应急力量产生功能的互补。

（三）体现社会的自治能力与水平

志愿者组织是一种在志愿的基础上成立的具有非官方性与非营利性的组织，它存在的价值在于通过保护与促进自身利益与价值的实现，从而提高社会的自治能力。政府对于公共安全危机的应急处置在政治上、法律上与道德上无疑具有重要的责任，但没有一个国家的政府是全能政府，在社会公共事务的管理方面政府也在逐步改变角色，鼓励与提倡充分发挥社会的积极性，而志愿者组织与众多的中介组织作用的发挥就是体现社会自治能力的重要标志之一。对志愿者意义的认识不能进局限于满足人力资源的需求而忽略了其他方面的价值。一些国家之所以把志愿者纳入到应急处置的工作体制框架当中，其出发点也在于此。“志愿者组织，如红十字会与各种救援和救捞组织，是最基本的反应和恢复组织，政府经常和此类组织签约以提供服务，对于较小的灾难，政府有时完全依赖于地方红十字会的援助。”①如果在时间十分紧迫的情况之下，社区居民能够组织起来实行互助与自救，可以最大限度地减少危机事件造成的损失。

（四）增强社会公众之间的亲和力，促进社会和谐

处于灾难中的受害者，最需要的是精神上的理解、安慰与关怀。特别是对于在公共安全危机中失去亲人、朋友的受害人，他们悲痛欲绝的心情，心理上的压力，如果得不到社会的关爱，会对事业、对工作、对生活失去信心甚至绝望，进而引发各种社会问题。政府与单位工作人员的慰问、安抚虽然也会起到一定的作用，但对受害人来说，他们会认为这本是政府应该做的工作。台湾中央警察大学吴荣平就此现象认为“受灾者突如其然地遭逢剧变，在心情尚未平抚之际，警察与消防人员已打道回府，留下手足无措、一脸茫然的受灾户，甚至还得立即准备到警察机关制作相关的谈话笔录。”②在这种情况下，如果有志愿者从社会普通

一员的身份对受害人给予关心和帮助，则受害人会有不同的感受，会感觉到人与人之间真诚的感情，进一步增强社会公众之间的亲和力，提升全社会的精神文明与道德水平。这对于提高一个国家或地区的社会和谐程度，增强凝聚力均有重要的意义。

（五）增强公众的社会责任感。公共安全危机属于一致性的危机事件，无论政府的各个管理部门，还是专业的应急组织，甚至受害人与普通的社会公众，都希望尽量减少各种损失，尽快恢复到正常的状态，政府管理与公众期望的目标是一致的，没有思想上的对抗与行为上的冲突。从此意义上说，当灾难降临的时候，每一个有良知、有责任感的人都会在需要的时候投身到应急工作之中去，主动承担起社会责任。即使在某些情况下由于种种原因政府与专业应急处置力量不能及时投入工作，志愿者的主动参与和社会责任感也会使现场受到控制而免于陷入失控状态。

四、组织志愿者参与公共安全危机应急管理的基本途径

我国有悠久的历史文化传统，扶危济困、帮助别人历来是中华民族的基本价值取向，组织和发动志愿者参与公共安全危机的应急管理工作有深厚的思想与文化基础。在我国，组织志愿者参与公共安全危机的应急管理，需要在观念层次上与实践层次上都给予应有的重视。基本途径是：

（一）充分认识组织发动志愿者的积极意义

我国有组织化程度高的军队与警察力量，有完备的行政管理与动员职能，也有民兵预备役部队，还有可以组织起来的企业事业单位的职工，人力资源充足。但这些人力资源均无法取代志愿者的作用，应当从更深层次去理解组织发动志愿者的意义，把志愿者组织与相关的非政府组织纳入到应急管理体制之中去。

（二）通过法律与政策制定，保障志愿者参与公共安全危机的应急管理

从国外已有的实践分析，大多数志愿者参与都是满怀热情的，几乎没有其他任何想法，而且多数拥有一定的技术与物质资源。主要障碍来自于政府官员心存疑虑。原因在于两个方面：一是“对志愿者的服务热情、拥有的技能和资源缺乏足够的信任，担心志愿者的行为带来法律方面的后果，或志愿者的行为危及他们自己和他人。”“志愿者可能成为自身或其他应急反应机构的负担。”①二是一旦志愿者在参与应急处置过程中出现伤亡情况，保险问题由谁来负担。面对这些非

常现实的问题，有的国家与地区经过不断的权衡利弊，认为总的说来志愿者参与还是利大于弊，因而通过制定政策和法律鼓励和保护志愿者参与，并使参与的志愿者承担法律责任的风险降到最低，同时使应急反应人员受到伤害时的保险问题得到解决。

（三）制定相应的职业标准与管理措施

借鉴国外的经验，首先把可用志愿者的人力资源按照作用与专业特长进行分类，然后根据志愿者的专业特长，由相应的管理部门注册登记，由使用部门与志愿者之间签订合作协议，并保持日常联系。也可以按照专业需求，由国家制定相应的职业标准，规定必须掌握的技能与知识，组织统一的培训。对于已经有一定专业知识与技能的对志愿人员，也应定期给予必要的专业训练，保证其持续地保持参与某一项应急处置工作的能力。

思考题：

1．人民警察在公共安全危机应急管理中的职责有哪些？

2．志愿者参与公共安全危机应急管理的意义是什么？

第七章公共安全危机的现场控制与管理

（一）教学目的及要求：使学生了解如何确定现场控制的目标，掌握现场控制的基本原则、基本方法，以及怎样对公共安全危机事件进行现场评估和应急处置的现场安排

（二）重点和难点：现场控制的基本方法和应急处置现场安排；对公共安全危机进行现场评估

（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；4学时

（四）主要参考书：

郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。

郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。（五）课程主要内容：

第一节现场控制的目标

一、控制事态蔓延扩大

由于公共安全危机的不确定性和连带性，如果在其爆发后没有采取正确的措施进行干预和控制，危机造成的损害后果将会蔓延扩大至更大的范围，甚至引发其它类型的危机，造成更深层次的社会影响。危机爆发瞬间造成的人员伤亡和物质损毁已经是一种客观存在，最有效最及时的现场控制措施也无法挽回这些损失，相反，现场控制的失误可能会进一步加重损失的程度。因此，控制事态蔓延扩大是现场控制的首要目标。控制事态蔓延扩大需要充分把握危机的发展规律，分析现场情况，准确预测危机的发展蔓延方向，才能对症下药，有的放矢。

二、对被害人进行紧急救助

公共安全危机一般都会造成大量的人员伤亡，产生数量和范围不确定的被害人。被害人的范围不仅包括灾难中的直接被害人，甚至还包括直接被害人的亲属、朋友以及周围其他利益相关的人员。人是生产力中最宝贵的因素，对被害人进行紧急救助体现了对人的生命的保护和尊重。救人第一一直是世界各国在应急处置中普遍遵循的基本原则，特别是在提倡以人为本的现代民主社会。在公共安全危机事件发生后，必须尽快组织处于危险范围中的人员进行安全疏散，营救被困人员，根据受伤情况对伤者进行分类救治，妥善安置死亡人员。必须注意的是，被害人所需要的救助往往是多方面的，不仅体现在生理上，还体现在心理和精神层面上。被害人遭受的生理创伤是显而易见，直接被害人承受着生理和心理上的双重打击，一些幸存者和亲历者也会由于危机的发生产生各种各样的负面心理反应。因此，紧急救助的范围不仅限于生理层面，还应注意心理层面的救助。公共安全危机可能给较大范围内人员造成严重的心理创伤，这种心理创伤往往会长期存在，严重影响被害人的生活和工作，更有可能成为其他社会问题的源头，对社会稳定造成潜在威胁。及时安抚在精神与心理上受到严重冲击的被害人可以有效消除恐慌心理，缓解应急处置工作的压力，防止产生过多的负面影响。经验表明，对被害人的心理干预越早，越有利于事后的恢复。

三、保护现场不被破坏

按照一般的程序，公共安全危机的现场处置工作结束之后，或在应急处置过

程的适当时机，调查工作就需要介入，以分析公共安全危机的原因与性质，发现、收集有关的证据，并追究相关人员的责任，从而避免公共安全危机的重复发生。因此，在进行现场控制和管理时，必须注意对现场进行有效的保护，以便于日后开展的调查工作。现场控制所采取的一切措施都要有利于日后对事故的调查。

保护现场不仅有利于事后的原因、性质调查，而且也是保证应急处置工作有序开展的重要措施。危机现场不仅保留着能够反映事件发生原因的主要证据，而且有受害者的尸体及各种遗留物品。救援人员的大量涌入和各种救援措施的开展都会对现场造成一定程度破坏，在采取破拆措施或翻动现场物品前要进行必要的记录和标志。同时要注意一些不法分子混迹于围观人群中混水摸鱼，偷盗现场物品，更要注意某些别有用心的人趁乱故意销毁或更改现场证据。

四、为恢复创造条件

公共安全危机的发生破坏了特定范围内正常的社会秩序和工作秩序，给被害人的生理和心理造成了严重的伤害。进行公共安全危机管理的最终目标是将由于公共安全危机造成的秩序混乱恢复到常态。在进行现场控制时应有意识地为恢复创造精神方面和物质方面的条件，特别注意避免由于处置措施的不当增加恢复的难度。

第二节现场控制的基本原则

一、快速反应原则

公共安全危机具有的突发性、连带性和不确定性等特点，整个过程发展变化迅速，能否在危机发生的初始阶段采取及时、准确的应急措施，争取在最短的时间内控制局势的发展，在很大程度上决定着这个危机管理的成败。现场控制过程中任何时间上的延误都有可能加大应急处置工作的难度，以至于使灾难的损失扩大，引发更为严重的后果。因此，在应急处置过程中必须坚持做到快速反应，力争在最短的时间内到达现场、控制事态、减少损失，以最高的效率与最快的速度救助受害人，并为尽快地恢复正常的工作秩序、社会秩序、生活秩序创造条件。

如果在危机发生时反应迟钝，优柔寡断，势必丧失抢救机遇，是危机管理陷入被动。大量的公共安全危机的案例研究表明，造成严重后果的原因就是反应不及时，受害人不能得到及时救助。快速反应不仅要求应急反应力量能够在危机发生后的最短时间内到达现场并火速投入现场控制和救援工作，而且要求危机的

决策机构和领导者也能反应迅速，在信息相对缺乏的情况下进行非程序化决策，即使采取措施避免更大的人员伤亡和财产损失，并向公众表明政府对待危机的态度和决心，以获得有利的公共安全危机管理的外部环境，为危机恢复创造条件。

二、协调联动原则

公共安全危机管理涉及不同的政府部门、企事业单位以及社会群体。在危机现场，来自公安、交通、通信、消防、医疗救护、公共设施、物资支持，以及军队、武警等部门的大量人员共同开展各种现场控制工作。不同部门在危机管理中的职责不同，目标各异，因而在现场采取的应急措施也有不同的侧重。而现场控制工作千头万绪，需要整合各方面的力量，才能发挥最大的效能。因此，在现场控制的过程中，必须重视增强部门之间的协调，加强中央政府与地方政府、不同职能部门、政府与社会各界之间的联动和配合，明确不同部门的职责，按照确定的总体目标，各司其职、各负其责，并建立良好的信息沟通和共享机制，最大限度地减少公共安全危机造成的损失。

三、安全第一原则

不论在正常的社会条件下，还是在公共安全危机的应急处置中，以人为本，安全第一是现代法治社会确定的重要原则。特别是随着各种非传统安全因素的大量涌现，国家的安全战略已由传统的“国家安全”拓展为“人的安全”

和“社会安全”的非传统安全。在公共安全危机现场控制的过程中，贯彻安全第一的原则要求把保护人的安全放在首要位置，被保护的对象不仅包括危机的受害人、间接受害人，还包括参与应急处置的人员、其他社会公众等潜在受害人。

在大多数公共安全危机的现场控制，把处于危险境地的受害者尽快疏散到安全地带，避免出现更大量伤亡的灾难性后果，是一项极其重要工作。在很多伤亡惨重的公共安全危机中，没有及时进行人员安全疏散是造成群死群伤的主要原因。如2004年8月1日巴拉圭首都亚松森市发生的伊库阿·博拉诺超市火灾，共有504人在火灾中丧生。经事后调查，造成大量人员伤亡的主要原因是由于超市的经营者在火灾发生时没有组织工作人员及时疏散超市中的人群，反而以防止

发生哄抢为由，关闭了超市大门，阻塞了唯一的逃生通道，导致大批顾客不能及时逃离事故现场，酿成惨剧。

危机现场依然存在各种危险因素，对所有进入现场参与应急救援的人员构成严重的威胁。保护救援人员的安全是近年来随着危机管理的实践逐渐形成的对安全第一原则的一种扩充。在“9.11”事件之前，人们在价值观念上普遍崇尚那些为人民群众的安全和利益不怕流血牺牲的人，提倡的“英雄主义”、舍身救人，虽然在社会道义上值得提倡和发扬，但从危机管理的角度看，如果没有科学的方法与态度,这种精神就可能成为一种盲目的、不负责任的冲动。从理性的角度考虑，现场指挥人员在指导思想上应当充分地权衡各种利弊得失，尽可能保证决策的科学化与最优化，避免付出不必要的牺牲和代价。因为救援人员的伤亡同样也要计入人员伤亡的统计范围，而且可能造成更大的社会影响。“9·11”事件中，由于现场指挥点紧邻世贸大楼，大楼发生整体坍塌时，包括纽约市消防局局长和港务局警察署负责人在内的现场指挥人员全部遇难。纽约市消防局的343名人员、港务局警察署的37名警察和纽约市警察局的23名警察由于防护手段不力和信息沟通不畅，没有及时撤离即将倒塌的建筑而牺牲。2003年11月，湖南衡阳发生火灾坍塌事故，20名消防官兵牺牲。

四、适度反应原则

适度反应原则是指现场控制各种措施应当与公共安全危机的规模、性质、危害程度相当，一方面要避免反应不足造成的控制不力，另一方面要避免反应过度而扩大危机的影响范围，甚至引发其它类型的危机。在现场控制中，必须有效甄别主要危害物，对现场情况进行科学评估，启动相应级别的应急预案，调动适当数量的应急处置人员赶赴现场参与现场控制。由于危机处置中的各种措施会对社会稳定和人民的生命财产安全造成不同程度的破坏，因此，必须谨慎、适度地行使危机管理权，以期将这种破坏和利益损失降到最低程度。

五、合法性原则

依法行使危机管理权是现代民主宪政原则的基本要求。在现代法治社会中，政府权力的法定性决定了在危机状态下政府行使的权力是国家宪法和法律赋予的，宪法和法律是政府行使危机管理权的正当和合法的来源。公共安全危机的现场控制是一种非常规状态下的非程序化决策过程，在此过程中，危机管理部门拥

有许多特殊权利。确立依法行使危机管理权，有利于发挥法律对社会无序状态或是紧急状态的防范和矫正功能，在维护公共安全和保障公民权益的基础上保证政府在宪法和法律规定的范围内行使危机管理权。因此，在采取现场控制措施时，必须尊重法律的权威，按照法律规定的职权和范围，依法行使危机管理职权，并严格遵守法律规定程序，防止误用或滥用危机管理权，恣意侵犯公民的合法权益。在处置一些涉外危机时，更需要注意各国法律的不同，避免由此造成政治、经济、宗教和外交等方面的问题。

六、科学性原则

由于公共安全危机管理的复杂性，在进行危机决策和采取措施的过程中必须要注意科学性。在危机决策时，依靠专家咨询系统和数据库系统，以科学知识和职业技术为武器，对危机的发展进行综合分析和研究，现场情况进行科学准确的评估，为危机决策提供科学合理的意见和建议，从而避免决策的盲目性。是危机决策和管理建立在科学的基础之上。特别是在一些技术危机的现场控制中，更应注意由于盲目冒险蛮干而造成新的危机。1986年切尔诺贝利核电站泄漏事故发生后，最先到达现场的消防队员不仅缺乏核泄漏方面的科学知识，而且也没有必要的核防护装备，在当时已死亡的31人中，绝大部分市消防人员，还有很多消防人员受到了大剂量辐射，存在潜在的生命危险。

七、程序性原则

公共安全危机的现场控制措施必须依据一定的评估标准和优先次序，确定现场控制及处置的工作程序。如果在法律上有明确规定的，则首先要遵照法律的规定实施。最先到达现场的救援人员必须在简单的评估的基础上有所选择地开展救援工作。一般而言，现场控制的程序首先应抢救被害人的生命、保证人们最基本的生存条件，其次在以经济为标准来区分轻重缓急，根据现场救援力量的实际能力，确定救援的程序。

八、资源共享原则

危机管理中的资源包括人力资源、财政资源、物质资源、信息资源等。由于公共安全危机的紧迫性，在大多数情况下，可用的资源往往是有限的，而且这些资源往往掌握在不同的部门或机构手中，只有遵循资源共享原则，建立良好资源准备和配置机制，将有限的资源用于危机的重要方面，才能最大限度地提高资

源的综合使用效果。由于公共安全危机具有信息不充分的特征，在现场控制的过程中，信息资源的共享显得尤为重要。各种危机信息可能来自于危机受害者、危机管理人员、危机的利益相关者等方面。在危机处置过程中，必须注意通过各种方式收集危机信息并建立良好的信息沟通渠道，为危机决策和现场控制措施的实施提供必要的信息基础。

第三节现场控制的基本方法

一、警戒线控制法

警戒线控制法是指由参加现场处置工作的人员对需要保护的重大或者特别重大的灾难现场站岗警戒，防止非应急处置人员与其他无关人员随意进出现场，干扰应急处置工作的正常进行的特别保护方法。在重特大灾难现场或其他相关场所，根据灾难的性质、规模、特点等不同情况或需要，应安排公安机关的人民警察、或保安人员、或企业事业单位的保卫人员、或武装警察等应急参与人员实施警戒保护。对于范围较大的公共安全危机现场，应从其核心现场开始，向外设置多层警戒线。如在重庆开县的井喷事故中，公安机关就设置了三层封锁线。

在公共安全危机的现场设置警戒线一方面是为了保证处置工作的顺利进行，使应急人员在心理上有一种安全感，同时避免外来的未知因素对现场的安全带来威胁；另一方面也可以避免现场可能存在的各种危险源危及到周围无关人员的安全。在警戒线的设置范围上，应坚持宜大不宜小，保留必要的警戒冗余度以阻止现场内外人、物、信息的大规模无序流动。在实践中，各国普遍的做法是设置两层以上的警戒线。由内向外，由高密度向低密度布置警戒人员。

二、区域控制法

在有些公共安全危机的应急处置过程中，可能点多面广，需要处置的问题比较多，应尊需程序性原则优先安排现场控制的顺序；也可能由于环境等因素的影响，需要对某些局部区域采取不同的控制措施，控制进入现场的人员数量。区域控制的前提建立在现场概览的基础上，即在不破坏现场的前提下，在现场外围对整个灾难性事件发生环境进行总体观察，确定重点区域、重点地带、危险区域、危险地带。现场区域控制遵循的原则是，先重点区域，后一般区域；先危险区域，

后安全区域；先中心区域，后外围区域。具体实施区域控制时，一般应当在现场专业处置人员的指导下进行，由事发单位或事发地的公安机关指派专门人员具体实施；对于影响范围较大、性质较为严重的公共安全危机的现场，还应当由穿着制服的人民警察或武装警察实施区域控制。

三、现场搜救法

在大多数公共安全危机现场，都存在人员被埋、被困以及受伤死亡等情况。因此进行现场控制时，除了及时组织能够自行离开的被困人员有秩序地疏散至安全区域外，还需开展现场搜救，尽快确定被困人员的数量和大致位置，以便为挽救其生命赢得宝贵的时间。在开展现场搜救时，首先应根据相关记录和幸存者的描述确定被困人员的数量，并以此为依据安排适当数量的搜救和医疗急救人员。为确定被困者的位置，可通过人工喊话、敲击、搜救以及各种生命探测仪器如红外线探测仪、测声定位仪、光学目视定位仪、无线电测向定位仪等方法进行判断。在施救过程中，应对支撑物和埋压物进行区分，尽量保护支撑物，在接近被困者时要避免使用利器，防止对被困者造成不必要的损伤。如果施救困难，则应尽量让封闭空间与外界沟通，以便新鲜空气进入。被困时间较长时，可将水、事务、药品等地送给被困者，并安排专人与之谈话，强化求生意识，防止出现意识模糊而昏迷。

四、现场危险源控制法

公共安全危机爆发后，为控制事态的蔓延扩大，一方面要避免更严重的人员伤亡，另一方面就是对现场的各种危险源进行控制，防止其在应急救援的过程中造成进一步的损害后果。一般而言，现场的危险源包括：各种易燃易爆危险物品、有毒有害物质、电气设备和线路、建筑物局部或整体坍塌等。在进行现场控制时，首先要根据现场的具体情况对这些危险源进行辨识，确认其具体位置和危害大小，然后对其进行分类处理，采取搬离危险区域、封堵泄漏点、冷却降温、切断电源、佩带防毒面具及防护装置等方式进行控制。

五、遮盖控制法

遮盖控制实际上是保护现场与现场证据的一种方法。在公共安全危机的处置现场，有些物证的时效性要求往往比较高，天气因素的变化可能会影响取证的真实性；有时由于现场比较复杂，破坏比较严重，再加上应急处置人员不足，不

能立即对现场进行勘查、处置，因此需要用其他物品对重要现场、重要物证、重要区域进行遮盖，以利于后续工作的开展。遮盖物一般多采用干净的塑料布、帆布、草席等物品，起到防风、防雨、防日晒以及防止无关人员随意触动的作用。应当注意的是，除非万不得已，一般尽量不要使用遮盖控制法，防止遮盖物沾染某些微量物证，影响取证以及后续的化学物理分析结果。

六、以物围圈控制法

为了维持现场处置的正常秩序，防止现场重要物证被破坏以及危害扩大，可以用其他物体对现场中心地带周围进行围圈。一般来讲，可以使用一些不污染环境、阻燃阻爆的物体。如果现场比较复杂，还可以采用分区域、分地段的方式进行。

七、定位控制法

有些公共安全危机现场由于死伤人员较多，采取上述几种现场控制方法，可能会给事发地的正常生活和工作秩序带来一定的负面影响，这就需要对现场特定死伤人员、特定物体、特定物证、特定方位、特定建筑等采取定点标注的控制方法，使现场处置有关人员对整体事件现场能够一目了然，做到定量和定性相结合，有利于下一步工作的开展。定位控制一般可以根据现场大小、破坏程度等情况，首先按区域、方位对现场进行区域划分，可以有形划分，也可以无形划分，如长条形、矩形、圆形、螺旋形等形式；然后，每一划分区域指派若干现场处置人员，用色彩鲜艳的小旗对死伤人员、重要物体、重要物证、重要痕迹定点标注；最后，根据现场应急处置的需要，在此基础上开展下一步的工作。这也是欧美国家在处置重大公共安全危机现场过程中常采用的一种方法。

第四节应急处置的现场安排

公共安全危机的现场管理需要根据危机的类型、特点与规模作出紧急安排。尽管不同的公共安全危机所需的现场安排不同，但大多数现场处置都应包括设置警戒线、应急反应人力资源组织与协调、应急物资设备的调集、人员安全疏散、现场交通管制、现场以及相关场所的治安秩序维护、受害人救助与处理等方面的

内容。

图1 公共安全危机现场安排示意图

一、设置警戒线

为保证应急处置工作的顺利开展以及事后的原因调查，几乎所有的处置现场都要设立不同范围的警戒线。在公共安全危机的处置中，由于事件的规模比较大，影响范围广，人员伤亡严重，往往要根据实际情况设立多层警戒线，以满足不同层次处置工作的要求。一般而言，内围警戒线要圈定危机的核心区域，根据现场的具体情况，划定事件发生和产生破坏影响的集中区域，在核心区域内一般只允许医疗救护人员、警察、消防人员、应急专家或专业的应急人员进入，并成立现