改革开放初期省级经济特区与中央政府的一般关系及调整_对中国改革开放的一种政治学回

改革开放初期省级经济特区与中央政府的一般关系及调整

沈德理

中国改革开放初期，在中央与地方的关系中，产生了一种新的关系形式，这就是经济体制转型期省级经济特区与中央政府的关系①：

即省级经济特区与中央政府的领导与被领导关系；省级经济特区创新与中央政府宏观调控的关系；而经济体制转型正是催生省级经济特区及派生出它与中央政府新的博弈关系的主要原因。回顾和研究这一关系，对于我们今天进一步规范中央与地方的权利界限，推动区域经济社会的科学发展，具有明显的理论与实践意义。

一、经济体制转型期省级经济特区与中央政府的领导与被领导关系

1.领导与被领导关系的几个层面

首先是一般性的中央与地方的关系，也就是单一制结构中的中央政府与省级地方政府的关系，从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中的中央政府与省级地方政府的关系。其次是推行对外开放决策的中央政府与管辖全国最大面积经济特区的省级地方政府的关系。其性质决定了中央政府与海南省关系的一般特点，

即：中央政府的政策和法规对地方具有统一的强制性效力，海南省同其他省、自治区、直辖市一样，不得提出和制定与宪法、法律和中央政府的政策相冲突的决定、决议和文件，省人民代表大会及其常委会制定的地方性法规要报全国人大常委会备案，省人民政府的工作必须向中央政府（即国务院）负责。同时，由于社会主义市场经济的转型，政府权力从中央高度集权开始实行中央和地方集权与分权的相互协调，尝试进行中央与地方的科学、

合理的权属划分，做到既能保证中央的权威，发挥中央在全国经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方具有相对独立的责、权、利，有效地治理地方事务。“明确哪些属于‘中央专有权力’，如中央负责内政、外交、国防和宏观调控等职责；哪些属于‘地方专有权力’，地方政府作为中央政府的代理和地方利益的代表，依法独立地处理地方事务，如发展地方公共事业，负责地方的文化教育和社会保障；哪些属于‘中央与地方共有权力’，如维持市场秩序，保证社

会稳定等。”②

正是受这种改革利益的驱动和新型体制的支持，海南省在建省之初，已经成为直接

的最高层次，运用外国资金、技术、知识、人才和联系国际市场的“窗口”-沿海经济开放带-内地开放城市”区……使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，面，以经济特区的优惠政策措施，以更大区域、更大自主权，件下的追赶型发展。

———对中国改革开放的一种政治学回顾

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2.领导与被领导关系的特点

第一，中央政府通过专项规定、通知等规范性文件，赋予海南各种优惠政策和措施。海南省政府对这些优惠政策的贯彻落实的权力来源，是国家宪法对省一级政府职能的规定和中央政府的规范性文件。经济特区自主权在对外经济活动中的扩大，主要是指特区要坚持以市场调节为主，实行多种经济成份平等竞争，并参与国际市场体系，以国际市场的需要和出口创汇为中心调整产业结构，同时利用国内、国际两个市场、两种资源，广泛开展对外交流。但是，中央政府所下放的与对外经济活动中自主权紧密联系在一起的经济管理权限，包含着一种弹性的限制。

第二，中央政府已经公布的政策中的某些条款只有在立法上解决之后，地方才可能实施，经济特区亦不例外。一个很明显的例子是，

《关于鼓励投资开发海南岛的规定》即（国发[1988]24号）文件，其中明确给海南的优惠政策有：经中国人民银行批准，可以在海南岛设立外资银行、中外合资银行或者其他金融机构。在放开金融市场的同时，国家却缺乏与此相配套的金融监管法律、法规，而金融立法又属于国家专属立法权的范围。所以，面对这类优惠办法海南很难落实，而海南省立法机关也不能主动去进行有关金融监管方面的地方立法。于是在海南经济特区建立之后长达数年的时间里，其金融市场扩张迅速，却又处于无法可依的状态，由此带来严重后果。

第三，海南经济特区是省级范围的经济特区，是一个领导着除西沙、南沙、中沙群岛之外海南岛广阔陆地面积的经济特区省份的政府，处理经济特区的事务，近乎是海南省政府的全部事务。海南经济特区只能以海南省政府接受和贯彻中央政府的优惠政策，而特区优惠政策只是中央政府对海南省政府整个政策指导的一部分，并且主要集中在经济和措施方面，而在科教文卫、社会事务、党的建设等方面，并无例外。也就是指，在国家社会主义的主体范围之内，以优惠政策和灵活措施启动发展，进行体制创新，不存在“姓资姓社”的问题。对国家来说，海南是全国最落后的省份之一，海南经济特区的设立，优惠政策惠及全省使它当时同广大的内陆地区区别开来。如在企业经营、贸易和人员往来方面，在海南经济特区更为灵活宽松：（1）外商可以采取更加灵活的方式在海南投资经营。除了举办外商投资企业外，还可以购买股票、债券等有价证券；可以购买、参股经营或承包、租赁经营国有和集体企业；还可以采用其他国际上通行的投资方式投资经营。（2）各类企业的经营期限不受限制，由投资各方在合同中约定后经有关部门批准。（3）允许外商投资成片开发经营地产业、开发矿产资源。（4）对从事港口、码头、机场、公路、铁路、电站、煤矿、水利等基础设施开发经营的企

业，在所得税的减免上给予更多的优惠。（5）外籍人员进出海南岛更加灵活方便。

第四，以授权立法确立经济特区自主性发展范型，减少中央政府为促进体制改革和经济发展而付出的成本。这种授权立法，只适用于经济特区范围之内。它的表现形式，主要是通过地方性法规、规章，把已经实行的有效政策用法的形式固定下来。特区授权立法与香港、澳门特别行政区的立法性质不同，后者的立法权是其自治权的当然部分，全国性的法律并不适用于特别行政区，而特别行政区权限来源于全国人大的授权。因此，

（1）特区授权立法不得与宪法和法律的基本原则相违背；

（2）特区授权立法只限于经济改革领域及与此相关的领域；

（3）这种授权立法必须报全国人大常委会备案，如事后审查某些条款被否定，应进行修改或被废除；

（4）如果全国性法律制定了更为完善的相关法律，授权立法的地方法律和规章应进行相应修改或自动失效。授权立法是中央政府通过国家最高立法权的全国人大的名义和程序赋予经济特区的，它的目的是希望在优惠政策之外，以地方自主性的发挥，以法制化保障改革，弥补优惠政策资源的不足。“在一个高度发达的现代化国家，立法机关所面临的任务是如此之多样化和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上过重的负担和极度的紧张，这些任务中的细节与技术就无法完成。”④所谓区域限制、

“实际需要”的限制，指的是授权立法与全国性立法的关系和法域效力，经济特区只要遵循宪法和法律的基本原则，就可以对国家已有的法律中不符合特区实际需要的做出适当变通，还可以根据区域内改革比较成熟而国家尚未明确规定的东西进行立法，其中包括对国际惯例的吸收等。

第五，体制改革中地方政府权限扩大，使海南省的地方角色更加明确，随之有了独立的地方利益。在这种情况下，也就同时具有了利用行政区划内的区域内党、政权力，干扰区域市场规范化建设的能力，甚至于出现“政府失灵”和“市场失灵”的现象。1976年以来财政体制改变过去“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，触动了统收统支的旧格局，向财政分权迈进了一大步，调动了地方政府积极性。与“放权让利”的思路一致，1994年推行的分税制，为理顺中央与地方财政关系迈出了更为关键的步伐。同时也表明，财权关系的变化是中央与地方关系的最重大的变化，地方独立经济利益的存在与认可，有利于调动地方积极性，而调整好中央与地方的经济利益关系，有利于国家全局，又不至于影响地方发展速度，减少经济运行过程中的效率损失，则是一个不可回避的课题。

第六，中央政府之于海南省级经济特区政府的这种上下关系，从社会主义的计划体制条件下的命令与服从，转变为社会主义市场经济体制条件下的规则与

遵守的关系。过去行政权力高度集中，以行政等级和行政隶属关系构建一套完整的权力关系系统，从政府延伸至社会基层乃至一切成员，而行政权力则是一种党、政合一的形式，并超越立法和司法，模糊相互之间的权力制衡作用，进而又以政策、指示控制整个社会组织和社会生活。改革开放后，中央与地方的关系随着整个国家的民主与法制建设的进步而进步。1982年的新宪法第一次明确规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则，采取列举的方式规定全国人大及常委会和国务院、省、自治区、直辖市权力机关和行政机关享有立法权。随后制定了《国务院组织法》，修改了《地方组织法》，对中央与地方关系作了更具体的规定。在这种背景下，海南省政府之于中央政府也就从过去的命令——

—服从，政治动员转向了规则——

—遵守，自主安排。因此，在一定意义上，

“中央给特区的，并非直接的经济实惠，而是在有选择的领域内，自由发展的机会。”⑤

二、经济体制转型期省级经济特区创新与中央政府宏观调控的关系

第一，宏观调控致使实际上收回部分自主权和优惠政策。第一次，从1978年到1988年，我国的改革开放已经进行十年，在取得经济快速发展的同时，也积累了许多深层次的矛盾。主要表现在，社会总需求超过社会总供给的矛盾进一步扩大，形成投资需求和消费需求双膨胀，造成通货膨胀；国民经济结构性矛盾开始再次突出出来，农业又成为国民经济中的薄弱环节；经济秩序紊乱，国家管理和调控宏观经济的能力减弱。之所以造成这种局面，既有指导思想上单纯追求发展速度，忽视环境治理的原因，也有改革中的新旧体制交替，调控机制薄弱的原因。⑥面对这种局面，1988年9月下旬，党的十三届三中全会召开，由此开始了全国长达三年的治理经济环境、整顿经济秩序。海南作为一个刚起步的经济特区，在改革方面尤其在物价改革上，其自主权和灵活性被严格限制，从行政上统一规定物价调整的范围和幅度。在确定1989年物价上涨指数时，中央将海南同京、津、沪、穗、闽一样看待，规定不得超过12％；对于粮食供应价格，中央政府也明确提出海南、广东、福建一样不得自行调整。而物价工资的改革，在当时的海南又是整个经济体制改革中的关键环节。在实行这种宏观调控时，国务院（国发[1988]24号）文件中规定的给予海南适当放宽外资银行、中外合资银行和境外客商投资的财务公司经营范围等优惠政策也无法实施。中国人民银行在1988年货币投放信贷规模调整数的通知中，对24号文件中规定对海南的“多存多贷、差额包干”的优惠规定亦被“一刀切”掉。1989年，按照全国计划会议精神，当年的建设项目必须纳入国家1989年计划，银行基建贷款要受国家原本建设计划和信贷的双重控制，海南特区同样受到这种指令性计划的控制。为了全国的大局，海南省的领导向全特区干部群众作了许多说服工作，原省委书记许士杰说：

“海南前一时期经济秩序确有些混乱，也存在一些问题，需要按三中全会的精神继续调整自己，并根据海南实际积极发展外引内联，努力发展自己。”到了1993年，针对我国经济迅速发展中新的矛盾和问题，如货币过量投放、金融秩序混乱，财政困难加剧；出口增长乏力、进口增长过快，通货膨胀呈现加速之势等现象，中央、国务院在6月24日又提出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，开始了采取必要的行政手段和组织措施的新一轮宏观调控。1994年，全国继续完成1993年7月开始的国民经济宏观调控，同时全面推行金融、财政、计划、投资、外贸五大体制改革。这对于海南，一方面控制了房地产的畸形发展，一方面制约了内地银行资金的流入，造成信贷存储高度紧张。

第二，中央政府关于海南经济特区的政策精神与有关部门管理规定的不协调，使海南有关改革步骤中止。根据中央、国务院对海南建省办经济特区时的明确规定，海南特区除了继续实行已有四个经济特区的优惠政策外，还享有更多的优惠和更大的自主权。在（国发[1988]24号、26号）文件中，还将金融、保险在内的改革开放试验放在海南进行。但由于国务院有关部门不支持，很多优惠政策并不能兑现，致使海南为贯彻国务院24号、26号文件，进一步扩大改革开放，实现“资金进出自由货物进出自由，人员往来自由”，而制定的有关省政府规章形同一纸空文。国务院（国发[1988]24号）文件规定：

“海南省生产的商品，除属于国际被动配额和属于销往港澳地区实行配额许可证的（品种可适当减少，由经贸部与海南省商定），实行国家配额、许可证管理外，其余商品由海南省放开经营，属于国家配额、许可证管理的海南省自产商品出口所需的配额、许可证诸经贸易部予以满足”。但这些优惠对海南都没有兑现，一是对海南经济特区实行配额、许可证管理的品种不仅没有减少，反而逐渐增多。二是“由海南省放开经营”的规定也无法予以实施。三是满足海南经济特区出口所需配额、许可证同样落实不了，严重影响了海南对虾、瓜果菜、乳猪及珍珠的外贸出口，造成不小损失。

第三，中央发展战略调整和全国改革开放的加速，逐步拉平了海南与其他地区的体制差距，淡化了其优惠政策。

放了生产力，

市场化程度提高，

家又确立了“

的经济发展战略。

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致富的政策，增加西部能源、矿藏资源项目开发的投资，扩大内地边疆地区的对外开放，提出和采取开通沿陇海线延伸的“第二条欧亚大陆桥”等政策措施。从“八五”计划制定期间到1995年9月的党的十四届五中全会，再到1996年3月的八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要》，都贯穿了一个思想，就是“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距”。尤其在邓小平1992年“南方谈话”之后，改革开放迅速向全国推进，随着1994年中央政府在财税、金融、外贸、投资、企业制度等方面的重大改革措施的出台，将经济特区十几年在体制改革上的超前实践提升和推广到全国范围，使海南这一后来设立的经济特区饱尝了优惠政策短暂辉煌的失落感。

第四，中央政府对口部门对海南机构改革不尽支持，为了减少优惠政策被截留的现象，地方迁就中央对口部门。海南建省办经济特区之后，按照“小政府”

“大社会”的设计，减少了机构和人员，调整了职能，把原先与中央部门“对口”的机构精简掉了，还有的合并了，突出了综合性，一个厅、局级单位要面对中央政府很多个部门，可是当时中央政府部门尚未进行类似的机构改革，这样就使上、下工作关系发生障碍。中央各部门召开会议，指定各省、市要派对口部门厅级干部参加，海南特区因为没有对口厅级单位而只能派出对口处级单位的处长参加，就受到责备，以至于以海南经济特区没有对口机构为理由而拒绝划拨投资经费。也就是说，一个区域性的体制改革，尤其是政治体制方面的改革，虽然有先导示范的意义，但它远不足以打破周围的传统超稳定的政治结构，那么在它处理对上、对外关系的时候，就会遭遇到不应有的尴尬，影响新体制作用的正常发挥。

进一步扩大改革开放与理顺上下部门之间的关系并非属于同一性质的问题，但在实际上却影响极大。为了减轻压力，保持一定的发展速度，当时的海南省政府采取了力图“用足、用活”中央的优惠政策和适度妥协的办法。一是注重协调最直接的上下行政关系，二是机构改革缓行，经济体制改革继续推进。海南省委、省政府主要领导一直强调要妥善处理好与中央有关部门的关系，原省委副书记、省长梁湘在省直机关干部大会上就贯彻实施《关于贯彻国务院[1988]26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》（即《三十条》）时，专门提醒各级部门领导：

“海南的建设离不开中央各部门的支持和帮助，我们各部门应该充分尊重中央各部门的意见，及时请示汇报工作。这是必须明确的……在实际工作中，各部门要注意搞好与中央对口部门的关系，必要时作好一些解释和说明工作，以便得到中央各部门的继续支持。”其后省里也一直如此，特别注意与中央有关部门的沟通，尽量争取中央部门给予支持和方便，以至于很多人往往把某一项改革、甚至某一个项目是否成功，首先寄托在“中央部门的支持”与“跑部（步）进京”上。这也说明，在中央做出正确的改革开放的各项决策之后，随着社会主义市场经济的全面展开，中央政府部门的职能调整和机构改革的重要性与紧迫性就日益显现出来。

三、经济体制转型期省级经济特区与中央政府关系运作博弈的主要原因

1.中央与地方在发展经济、实现追赶型现代化的方向一致，但全局利益与地区利益存在冲突

这一问题在中央政府与省级经济特区之间同样如此。经济特区所在地政府与中央政府的关系，一个重要方面是经济转型时期中央的优惠政策的制定、给予，以及经济特区的接受、贯彻的关系，这种关系的形成表明，中央政府推进改革开放与实行优惠政策的基本取向是一致的。同时还要看到，中央还代表着全局利益，这种全局利益和局部利益存在着一定距离。在一定条件下，局部（地方）利益之间的矛盾和冲突又只能通过中央的统一平衡调整来解决。海南由于建省办经济特区，不仅直接面对了中央政府，也直接面对了各个省、市以及境内外的大市场。正是中央政府所给予的优惠政策及所支持的市场化改革，使海南省政府在财政预算、物质分配、生产布局、投资、信贷等方面取得了实质性权力，形成和加强了其独立主体的地位。从1979年开始，海南作为广东省的一个地区，就受到“优惠政策、灵活措施”的照顾，到1984年实行计划单列，实行不是经济特区的“准经济特区”待遇。再到1988年建省办经济特区，中央政府更是给予了特别的扶持。本来根据党中央和国务院原来的设想和要求，对经济特区只给政策，自主发展。这包括中央财政不为经济特区建设另外专项拨款，也包括要求经济特区主要吸收外资，而非主要吸收内地资金。但中央考虑到海南发展起点低的特殊情况，作过一些比较灵活的规定，希望通过这一办法加速海南的基础建设以及经济体制改革，有一个迈向外向型经济的哺育过渡期。但是当中央、国务院根据全国进一步发展的需要，进行经济上的宏观调控和发展战略转换时，海南却未能例外，这样就出现了国务院规范性文件之间效力上的相互抵消，它不仅更加缩短了优惠政策在海南实施的时间，也影响了其实施效果。加之国务院有关部门对海南行政管理体制改革与政府职能转变的支持协调不够，增加了当时海南是否坚持或暂缓体制改革、加快吸纳资金的两难困境。

2.全局利益与地区利益的差别必然凸现在对资源的配置调整与维护上

中央、国务院运用行政、法律手段配置资源时并不能克服资源不足本身，相反，它正是以此为前提的。非

均衡发展中的各地区改革条件改善和新的利益要求必然要促使中央、国务院对资源配置作进一步的较为合理的调整，而这种调整就会影响对经济特区优惠政策的稳定性。同时，在经济转型的条件下，由于地方政府既代理中央政府，又代理地方非政府主体。因此，中央政府和地方政府的发展目标之间必然既存在着一致性，又存在着差异性。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈的可能性⑦。以1988年“治理经济环境，整顿经济秩序”为例，它是对经济关系的调整，因为地方政府种种不规范行为引起不良结果，如果任其蔓延、发展下去，局面就会更加失控，危及地方健康发展，也达不到中央的经济利益增长的要求。而海南作为后进地区，建省办经济特区的第一年即1988年，虽然发展加快，但这种发展水平对全国没有大的影响，那么适当放慢海南经济体制改革，“打好基础再前进”，或许亦是中央在进行治理整顿时不把海南作为例外的一个原因。三是因为在现代经济生活中，不仅地方政府，而且中央政府也有自己相对独立的利益，中央政府一般都参与一定的经济活动，它不仅要调节国民经济的运行，还要为社会提供必要的公共物品和公共服务，或者直接兴办企业，因此它具有自身的经济目标。中央政府与地方政府之间不仅仅是简单的上下级行政关系，在事权与财权的划分上，二者之间的经济利益是既矛盾又统一的。所以，

“从现实的角度来看，其实这就是中央与地方的经济利益关系的博弈过程，这个博弈过程，往往也是一个制度创新的过程。”⑧

3.省级经济特区授权性质的改革难以避免中央有关部门的约束

这一时期，授权改革权责不明，又同中央与地方事权不分的传统做法纠结在一起。比如机构改革过程中，形式上似乎是省委、省政府自己提出方案，自己组织进行和完成的，其实事先早已就理论论证和实际操作方案向中央做出说明，引起中央的注意和认可。中央授权、地方自主，有利于确立这种改革的方向性，增强权威性，有助于消除因职能转换和人员调整而引起的抵制力量。但是问题在于：

其一，这种体制改革是在经济基础薄弱的条件下进行的，地方对中央有关部门存在更多的依赖性，省政府在无力解决各行各业的实际困难时，不得不寻求这些部门的支持。而当他们把“加强领导、健全机构”作为拨款的先决条件，海南便束手无策，除了委曲求全，很难找到一个有效的解决办法。

其二，地方机构改革对中央部门没有制约作用，中央有关部门一时难以接受改革开放后与经济特区责权相对分离的现实，习惯于用传统的上、下级行政手段运作。何况机构改革是对政府自身的革命，涉及许多人的直接利益，产生怀旧和抵制心理是自然而然的。我国是单一制的社会主义国家，幅员辽阔，各地区之间经济社会发展长期处于一种非均衡发展状态，兼顾中央与地方两个方面的积极性，是非常必要的。在中央与地方关系上，实行民主集中制的原则，在民主的基础上达到集中、统一，并实行统一领导、分级负责的做法，是既符合我国历史又适应现实的社会主义基本制度的创新。但是如何既保持中央集权居于主导地位，同时又使地方分权具有实际操作性，如何减少和避免人为因素，显然是改革开放初期机构改革的一个突出难点。对此，我们今天已经成熟多了。

最后，如何寻求在进一步发挥地方自主性、促进地方经济社会又好又快地发展的同时，有效地防治脱贫地区和其他地区的权力放纵，以及有效地防治进入全面小康阶段后，有可能想方设法规避国家法律进行投机而非谋取地区科学发展，以及产生其他各种与中央的离心力的现象，仍然是今天体制改革未竟的问题。

注释：

①经济特区不是一个层次的行政区域，不是一级行政机关。在海南，经济特区范围包括除了西沙、南沙、中沙群岛之外的全部陆地，因此属于省级经济特区。但它也只是属于省政府管辖的特别经济区域。所以，无论对其他经济特区，还是对海南经济特区，都不能称之为“特区政府”。认为存在着“特区政府”与中央政府的关系，在行政上和政治上都是不成立的。本文正是以此为出发点展开探讨。

②周光辉：《当代中国政治发展的十大趋势》，《政治学研究》，1998(1)。

③《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993年，第152页。

④[美]E.博登海默：《法理学—法哲学及其方法》，华夏出版社，1987年，第402页。

⑤廖逊：《小政府、大社会——

—海南新体制的理论与实践》，三环出版社，1991年，第37页。

⑥陈雪薇：《十一届三中全会以来重大事件和决策调查》，中共中央党校出版社，1998年第，431-432页。

⑦孙宇华：《经济转型时期中央政府与地方政府的经济博弈》，《

⑧洪远朋等：《

社，1999年，第402