十二五期间城镇体系规划初探

十二五期间城镇体系规划初探【摘要】“十二五”时期，我国城镇体系规划在面临新发展机遇的同时，也需应对经济全球化、产业调整、快速城镇化等带来的巨大挑战。

未来城镇体系规划主要面临产业结构调整、环境保护、建设节约型社会以及可持续发展等新的发展要求。

【关键词】“十二五”规划；机遇；挑战；城镇体系规划；可持续发展“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50％，进入城市社会。

根据住房和城乡建设部在编制全国城镇体系规划期间的研究，当前和今后一段时期是我国城镇化转型发展的关键时期，未来10年至15年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段，城镇化水平将年均提高0.8－1个百分点，城镇化快速发展的趋势不会改变。

由此可见，在“十二五”时期，我国的城镇体系规划工作将进入一个全新的阶段，本文通过对新时期城镇体系发展回顾，城镇体系规划的机遇和挑战、城镇体系可持续发展规划，探讨“十二五”时期城镇体系规划的发展。

一、新时期城镇体系发展回顾2000年，我国的城镇化率是36.2%，城镇人口4.6亿人。

到2010年底，城镇化率已经提高到47.5%，城镇人口大约是6.3亿人，城镇化成为推动经济社会发展的强大动力。

现在全球人口超过1亿的只有11个国家，而10年间，我国城镇化率提高了11.3个百分点，平均每年提高1.13个百分点，城镇人口足足增加了1.7亿人。

这主要和我们坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，解放和发展生产力直接相关。

我国是一个发展中大国，最大的内需在城镇化，最大的发展潜力也在城镇化。

我国城镇化提升的空间还很大，推进城镇化必将有效拉动市场需求，显著提高人民生活水平。

二、城镇体系发展存在的问题（一）城镇体系有待进一步健全城市群的空间组织有待完善，发育程度尚需提升，城镇体系的整体合力发挥不够。

城市群、都市圈在区域内资源共享、设施共建、分工协作等方面实质性进展缓慢。

部分城市作为个省或地区的中心城市，作为吸引国际产业转移平台的作用没有有效发挥，吸引容纳能力还不够大，经济腹地还不够广，辐射带动能力还不够强。

中小城市、小城镇的整体实力还比较弱，还存在缺乏协调、无序竞争的现象。

（二）城乡和区域发展不平衡城乡、区域不协调的矛盾尚未消除，城乡基础设施和公共服务设施水平差距明显，农村商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施普遍缺乏。

（三）城镇建设的相互协调不足在市场经济和地方自主权不断扩大的条件下，不同地区的城镇建设各自为政，在城镇发展方向、城市上下风向、上下游之间、重大基础设施、重要生态功能区建设以及城镇生产、服务功能之间的共建共享方面缺乏协调与整合，造成资源浪费和集体利益的损失。

（四）与资源环境的矛盾比较突出当前城镇发展的模式仍比较粗放，较多地依赖土地、水、矿产等资源的外部投入，对这些资源的回收和再利用不足，加之对生态安全网络保护的重视不够，使城镇发展与资源、环境之间的良性互动局面尚未形成。

（五）城镇综合支撑能力不足市政管网不配套而且老化严重，大中城市交通和停车问题严重，垃圾无害化处理率低，防灾减灾设施比较薄弱，公共文体设施偏少，住房供应结构不尽合理，融资渠道单一等。

三、“十二五”时期城镇发展的机遇与挑战（一）机遇1、产业结构调整力度不断加大。

为应对国际金融危机的冲击，国务院先后发布十大产业振兴规划，强力助推全国产业结构调整。

结合产业发展的阶段性特点，充分利用全球经济低迷的倒逼机制，大力推进工业调整振兴，先后对钢铁、汽车、船舶、化工、轻工、纺织、有色金属、装备制造、电子信息等九个重点产业提出了调整振兴规划。

在经济形势回升向好的背景下，这些措施将进一步加快产业结构调整的速度，促进经济开始新一轮更高水平的增长。

2、城乡统筹进入新阶段。

继1982年至1986年连续发出五个“一号文件”之后，中共中央在新世纪(26.62,0.20,0.76%)已经连续出台七个“一号文件”，对三农问题再次表示高度关注。

党的十六届三中全会、十六届五中全会、十六届六中全会和十七届三中全会均要求把加快农村地区发展放在重要位置。

2008年，《城乡规划法》颁布实施，对城乡统筹工作给予了立法保障。

这对城市带动农村地区经济社会发展，对城乡基础设施、公共服务设施的均等化布局起到了明显的推动作用，对城镇体系的发展也必将产生深刻影响。

3、区域发展规划密集出台。

自2008年9月7日，国务院发布《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发[2008]30号)以来，先后又将珠江三角洲地区、福建海峡西岸经济区、江苏沿海地区、横琴岛、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、中部地区、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区等一系列区域规划纳入国家战略。

另外，继上海浦东新区之后，国家又在天津滨海新区、成都、重庆、武汉都市圈、长株潭城市群、深圳、沈阳经济区等地设立综合配套改革试验区，探索促进经济社会又好又快发展的新机制、新对策。

通过一系列政策及规划的出台，推动了全国区域经济加快发展。

国家的宏观布局的调整，对城镇体系空间布局的重点、发展方向均会产生重要的引导作用。

4、重大基础设施建设加速。

伴随着科学技术的不断进步和信息管制壁垒的逐步解除，社会组织正经历着一场革命：根植于信息技术的交流网络，已成为现代社会的普遍范式。

这种变化促使社会的再结构化，对传统意义上的地域和空间产生冲击，不仅仅改变了城镇发展的空间形态，更成为了城镇体系演化的持续推动力量。

信息化已经成为各个国家长远发展的战略需求。

另一方面，随着人们对面对面交流的重新重视，枢纽机场、高速铁路、高速公路、轨道交通等快速交通体系的大规模建设成为当代城市化的又一特征，与网络交流媒介共同重构着城镇体系。

基础设施的加速再造为城镇体系发展发挥了明显的推动作用。

5、城镇规划工作由缺乏认识走向成熟。

在我国经济体制转轨后的25 年里，城镇体系规划发生了实质性的变化，从“被动式”的设计走向“主动式”的规划，规划的科学性不断增强。

同时，人们提高了对城镇体系规划在国家全面发展中的地位和重要作用的认识，这是具有关键性的一个重要变化，城镇体系规划的作用得到了极大的认可和重视。

人们进一步认识到，在经济全球化背景下，21世纪的城市以及由城市群构成的区域是国家在全球竞争中的核心力量。

（二）挑战1、国际环境发生深刻而持续的变化。

“十二五”时期，世界经济将处于后国际金融危机时代。

短期来看，全球经济、贸易、投资等将会保持较低增长水平，在原有框架背景下的复苏也将呈现缓慢、曲折的过程；中长期看，随着危机后有关各国结构、体制和政策调整的深入，全球产业分工格局、贸易格局、经济力量对比和全球治理结构等都有可能发生重大调整和变化，既会增加我国面临的外部环境的复杂性和不确定性，也蕴含着进一步发展的重要机遇。

首先，虽然各种贸易保护主义倾向以及贸易保护措施可能还会出现，但经济全球化的过程必然并且已经在新的基础上继续发展，全球贸易和投资还会继续增长。

其次，为应对气候变化和金融危机，全球新一轮技术革命正处于启动期，在新能源技术、节能减排技术、信息技术(比如传感网、物联网、智慧地球、云计算)等若干重要领域也正在酝酿新的突破。

第三，为履行我国在哥本哈根会议上的承诺，有效应对气候变化，我国减少温室气体排放的压力将不断增大。

第四，为缓解国内就业压力和经济增长的低迷状态，各发达国家对制造业产业发展的态度在近期发生改变，原本可以转移的产业可能会选择继续留在国内，对我国承接产业转移产生不利影响。

2、快速城镇化带来压力。

20 世纪90 年代后半期以来，城乡差别加大，农业、农村和农民等所谓“三农”问题成为我国特别关注的重要问题，推进城镇化成为解决“三农”问题的一项重要措施。

一方面，城镇化促进了经济的发展，但另一方面，过快的城镇化也增加了城市的压力，主要表现在就业和基础设施的提供方面。

3、面临大量由城市问题带来的困惑。

城市的快速发展不可避免地带来了城市问题，当前困扰中国大城市的首要问题莫过于交通问题，如交通堵塞、平均车行速度下降、公交出行比例低等；城市环境质量问题，包括大气、水和噪声等污染，虽有所控制，但状况没有得到很大改善。

此外，城市防灾、减灾能力薄弱，废弃物和废水处理普及程度不够，绿化覆盖率不高，中低收入阶层的居住仍存在困难等问题亦较突出。

四、“十二五”规划背景下的城镇体系规划随着我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《十二五规划纲要》)的颁布，未来城镇体系规划其发展及努力方向主要包括以下几个方面：（一）加快产业结构调整，转变经济发展方式。

《十二五规划纲要》明确提出“十二五”期间我国将以产业结构调整和经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。

因此，在未来“十二五”城镇体系规划中应强调农业基础地位，提升制造业核心竞争力，要以现有的制造能力为依托，以调整优化和提高为方向，以研发创新增值为重点，不断提高制造业的核心竞争能力和产业的附加值，大力发展战略新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；城市发展要从外延式扩张向内涵式发展转变。

（二）完善国家和区域城镇体系，促进城乡统筹和区域协调发展我国城镇体系正处于快速发展的关键时期，不允许我们犯一点错误，因此，在城镇体系规划阶段就要求我们应以具有前瞻性的眼光考虑到城镇体系规划中的中心城市和重点城镇群的综合服务功能，既要有区别，又要有联系，同时还有考虑到城乡发展的不协调，农村发展滞后的因素以及重大区域的交通设施布局缺乏协调的问题。

并采取积极的措施增强中心城市和重点城镇群的综合服务能力和国际竞争力。

提高乡村现代化水平，构建新型的城镇关系。

加强综合交通运输通道和枢纽城市的建设。

（三）节约资源，建设节约型社会“十二五建议”中，着重提出了“加快建设资源节约型、环境友好型社会”的发展方向，要“加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式”。

首先，在城镇体系规划中，对于产业的选择及规划方面要体现可持续性，衡量一个地方产业是否具有可持续性，环保是首要标准，这体现了国家在建设节约型社会、发展低碳经济上的立场。

新时期的城镇体系规划既要体现节约资源、保护环境，又要展示能产生效益的生态产业，达到“从绿掘金”的效果。

其次，在城镇体系规划中应倡导健康、低碳的生活方式，主要表现在土地使用和交通规划中，提倡中心城功能的适度疏解和土地的混合使用，尽可能地寻求就业、居住和公共服务的平衡。

城市内部交通应提倡“公交优先”，并从基础设施建设、运营补贴、路权优先等各个方面加以保障。

城市与城市之间应以轨道交通为主，这样可以节约用地，减少环境污染。

五、“十二五”规划背景下的城镇体系可持续发展规划《十二五规划纲要》提出面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。