当前金融领域的若干重大课题2010.6

当前金融领域的若干重大课题（国务院下发给相关部委）一、确立系统性金融风险防范制度这次国际金融危机的主要教训之一是，不能只关注单个金融机构的风险防范，还必须从宏观和系统角度防范金融风险，我国近年来金融监管有了很大进展，但主要侧重单个金融机构的风险防范，对宏观经济及金融体系整体风险的监测、评估和管理相对薄弱，实际工作中存在宏观管理和微观监管不协调、不配套的问题，系统性风险防范职责不明确，金融稳定缺乏有效监测工具和实施手段。

应借鉴国家经验并结合我国国情，研究探索加强宏观审慎管理和微观审慎监管结合的有效途径和方法。

完善法律法规，推进金融监管和金融统计的全覆盖、标准化、法制化，健全系统性金融风险监测、分析及评估框架和指标体系，构建金融安全预警系统；明确系统系金融风险防范职责，加强部门协调，构建宏观管理和与微观监管有机结合，互为补充的体制机制。

深入总结金融对外开放的经验教训，积极参与G20有关金融标准制定工作，争取扩大话语权，全面做好标准采纳、应用准备。

成立确定系统性金融风险防范制度研究小组，由人民银行牵头，中央财办、发改委、财政部、国研室、法制办、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门参加。

二、完善金融监管协调机制此次国际金融危机后，各国积极推动加强金融监管协调机制，设立实体化、制度化的监管协调机构。

我国已经初步形成了“一行三会”的金融分业监管格局，但监管部门之间的协调机制不完善，缺乏有效的制度保障，金融信息共享还未完全实现。

应在保持先有分业监管体制格局下，研究完善金融监管协调机制，实现监管协调工作法制化、规范化、常态化，全面推进部门间的信息共享。

成立完善金融监管协调机制研究小组，由中央编办牵头，中央财办、财政部、人民银行、法制办、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门参加。

三、加强对金融机构综合经营和“大而不能倒”金融机构的监管“十一五”规划指出，“稳步推进金融业综合经营试点”。

近年来，我国越来越多的商业银行、保险公司、资产管理公司跨行业投资其他类型金融机构，已经形成了光大、银河、平安等金融控股公司。

一些非金融企业也多头入股或控股金融机构，产业资本和金融资本呈现融合趋势。

大型金融机构由于规模巨大，一旦出现风险将直接关系社会稳定，成为“大而不能倒”的金融机构。

目前存在的突出问题是，防范风险跨行业传递和扩散的监管制度和约束机制不健全，“大而不能倒”潜在道德风险，监管空白与监管交叉并存。

与发达国家相比，对金融消费者服务和权益的保护还存在明显差距。

应借鉴国际经验，根据我国金融业发展实际，继续审慎稳妥开展综合经营试点，加快建立和完善我国金融控股公司监管制度，明确对“大而不能倒”和综合经营金融机构的监管职责，完善监管办法，加大监管力度等，完善市场退出机制和风险补偿机制，强化市场纪律、促进相关金融机构健康发展。

加强对功能监管、控股股东监管、不同类型金融机构从事同类金融业务统一标准和监管尺度的研究，填补监管空白，防止监管套利，改善对消费者的服务，加强消费者权益保护。

成立加强对金融机构综合经营和“大而不能倒”金融机构监管研究小组，由人民银行牵头，中央编办、财政部、国资委、法制办、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门参加。

四、加强金融机构公司治理国际金融危机表明，公司治理的重大缺陷、激励机制短期化是造成金融机构过度承担风险、导致重大损失的重要原因。

我国金融机构虽然已按照现代企业制度的要求，建立了股东会、董事会、监事会（简称“三会”），但激励机制与风险和责任不对等，自我的约束机制不强，对风险管理、内控建设等重视不够，普遍存在通过外延扩张做大而非内涵和创新做强的倾向，潜在风险较大。

应进一步明确“三会”的职责，妥善处理好“三会”与管理层的关系，深入研究建立有效的内部约束机制，加强内部管理，强化内控能力，提高资产质量，防范金融风险，实现可持续发展。

成立加强金融机构公司治理研究小组，有银监会、证监会、保监会牵头，中央财办、财政部、人民银行、国研室、中投公司等单位参加。

五、明确商业银行资本金补充和约束机制为汲取国际金融危机的经验教训，国际金融组织和有关国家先后出台措施，明确要求金融机构提高资本质量。

我国商业银行改革后，资本充足率又饿较大幅度的提高。

近两年来，为应对金融危机，保持经济增长，银行业务规模迅速扩大，目前普遍面临资本金补充压力，由于我国财政收支平衡矛盾较大，资本市场容量有限，商业银行补充资本金面临许多需要深入研究解决的问题。

应在认真总结国际经验的基础上，建立健全我国商业银行资本金补充和约束机制，在深入分析我国有效需求和相关风险因素的基础上，完善管理和内控制度，促进商业银行进一步优化信贷结构、均衡发放信贷、改进金融服务、提高金融支持经济发展的质量和水平。

成立明确商业银行资本金补充和约束机制研究小组，由银监会牵头，财政部、人民银行、证监会、保监会、外汇局、中投公司等单位参加。

六、推进政策性金融改革近年来，我国政策性金融改革稳步推进，开发银行股份公司已挂牌，商业化改革取得重要进展。

进出口银行和出口信用保险公司明确了政策性金融机构定位、注资规模和治理结构。

但是，政策性金融机构改革还没有到位，业务性质划分不清，约束不强，盲目扩张的问题比较严重。

应该进一步研究政策性金融的定位和政策性金融机构改革，完善治理结构，建立科学决策机制，区分政策性和商业性业务，强化资本约束机制，完善政策性业务风险补偿机制。

深化开发银行改革。

实施进出口银行和出口信用保险公司改革方案，进一步明确农业发展银行定位，扩宽资本金补充渠道，完善我国进出口政策性金融服务体系。

成立推进政策性金融改革研究小组，由人民银行牵头，中央财办、发改委、财政部、农业部、商务部、法制办、银监会、、外汇局、中投公司等单位参与。

七、改进国有金融资产管理随着社会主义市场经济体制的发展，我国国有金融资产管理体制逐渐暴露出一些矛盾和问题，出资人代表不明确，缺乏有效的授权经营机制，内部人控制问题严重。

应在总结近几年改革和实践的基础上，进一步明确国有金融资产出资人代表，建立有效的授权经营机制，逐步建立健全国有金融资产经营管理有效方式。

建立国有金融资本经营预算，建立和完善经营业绩考核评价体系，规范金融企业国有股权转让行为。

成立改进国有金融资产管理研究小组，由财政部牵头，中央组织部、中央编办、人民银行、银监会、证监会、保监会、中投公司等部门参加。

八、加快债券市场改革发展2007年全国金融工作会议提出，加快推进银行间债券市场和交易所市场互相连通，完善债券管理体制，加快形成集中监管、互通互联的债券市场。

两年来，债券市场发展迅速，规模快速扩大，但还存在多头管理、市场分割、管理过多等体制性问题。

应抓紧研究我国债券市场改革发展问题，理顺管理体制，完善市场体系，明确场内市场、场外市场定位，加快建立集中监管、统一互联的债券市场，提高市场效率，强化风险控制，夯实债券市场反战基础，促进债券市场健康发展。

成立加快债券市场改革发展研究小组，由人民银行、证监会、发改委牵头，中央财办、才横不、法制办、银监会、保监会等部门参加。

九、加快农村金融发展，提高农村金融服务水平农村金融是我国金融体系中的薄弱环节。

近年来，国家为支持农村金融发展出台了一系列政策措施。

农业银行完成股份制改革，深化农村信用社改革，推进新型农村金融机构及农业保险试点工作，成效明显，但农村金融服务供需矛盾仍然比较大。

应按照因地制宜、分类指导的原则，加快农村金融发展，加强农村金融产品创新和服务。

继续推进农业银行改革，积极探索“三农金融事业部制”；完善农村信用社体制，发挥农村信用社支持“三农”主力军的作用。

要根据农村金融需求多样性的特点，加快新型农村金融机构发展；大力发展农业保险，探索发展农村互助小额保险组织。

着力构建配套环境，加强正向激励，鼓励金融机构再说行业可持续的基础上，积极探索提高农村金融服务水平的有效途径。

汲取历史的经验教训，加强监管，切实防范风险。

成立加快农村金融发展研究小组，由银监会牵头，中央农办、财政部、农业部、人民银行、税务总局、国研室、证监会、保监会等部门参加。

十、改进小企业金融服务小企业融资难是一个世界性难题。

小企业风险大，成本高，大银行积极性不高。

小金融机构有地缘、人缘和信息化优势，但数量不足，服务能力不能满足需求。

小企业自身也存在治理结构不完善、信用评级缺失等问题。

应进一步研究改进小企业金融服务，特别是对微小企业的金融服务。

加强货币信贷政策指导，引导金融机构加大对小企业信贷投入。

大银行要增加网点、创新信贷方式，扩大小企业金融服务覆盖面。

加强发展地方性、社区性金融机构。

大力推进适合中小企业资金需求的多层次直接融资市场体系建设。

积极发挥保险业、担保业的功能，完善多层次的信用增强体系。

构建有利于金融支持小企业发展的配套政策环境。

成立改进小企业金融服务研究小组，由银监会牵头，中央财办、发改委、财政部、工信部、人民银行、税务总局、统计局、国研室、证监会、保监会等部门参与。

十一、探索地方金融管理模式地方政府承担着管理农村信用社等地方金融机构、地方金融国资、处置地方金融风险的职责，目前又承担了小额贷款公司、融资性担保机构等准金融机构的转入和监管工作。

当前地方普遍成立了金融办（局）等机构，但金融管理职责不清、体制多样，重审批、轻监管问题突出，准金融机构潜在风险大。

应在加强政策指导的基础上，研究规范对地方金融机构和准金融机构分级监管的方式和途径，明确管什么、怎样管，与监管机构的关系等问题，落实责任，防范风险。

成立探索地方金融管理模式研究小组，由中编办牵头、中央财办、人民银行、财政部、国研室、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门参加。

十二、规范发展信用评级机构信用评级是判断风险的重要参照，关系一国经济、金融安全，经过20多年的发展，我国信用评级业已初具规模，但面临信用评级立法之后、监管不明确、本土化程度低、评级产品少等问题。

五家全国性的信用评级机构，美国资本已参股或控股其中的四家。

要大力推动本土信用评级机构发展，完善立法，明确监管主体和监管模式，规范行业管理。

成立规范发展信用评级机构研究小组，由人民银行牵头、发改委、财政部、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会等部门参加。

十三、建立巨灾保险制度巨灾保险制度是利用保险机制预防和分散巨灾风险，并提供灾后损失补充的制度安排。

我国是自然灾害多发国家，巨灾种类多、频率高、损失大。

汶川地震后，国务院领导同志多次就巨灾保险制度作出重要批示。

应从我国经济发展状况、保险市场发育程度、国家地理环境等因素综合考虑，深入开展调查研究，充分发挥我国再保险市场的作用，设计符合国情的巨灾保险制度。

成立建立巨灾保险制度研究小组，由保监会牵头、发改委、财政部、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会等部门参与。