营改增与地方财政

• 3.地方缺乏主体税种预期增强，产生地方税务机构如何走 向的忧虑 按照 1994 年税制改革及财政体制安排，营业税作为 地方政府的主体税种并由地方税务局征收管理，随着第三 产业尤其是建筑业、房地产业的发展，营业税已经成为地 方政府的第一大税种。“营改增”试点的推行，今后营业 税要逐步被增值税取代，而增值税归国家税务局管理，这 样营业税就由一个地方性税种转变成共享税种。在调研中 发现，地方税务机构对于国家的“营改增”试点是支持的， 但由于没有了主体税种，对今后地方税务机构的走向产生 了一定忧虑。原来熟悉的税收征管业务逐渐减少，税收收 入逐渐减少，这种忧虑是可以理解的。这促使国地税分设 的试点地区需要进一步关注今后地方税务机构改革的问题。
在“营改增”全面推行后，中央与地方财政关系应当 如何改革，从而符合“健全中央和地方财力与事权相匹配 的体制”的要求，目前各界有着不同的改革设想 ：一是对 增值税的分享比例进行调整，即在原来中央地方75：25分 成基础上，下调中央的分享比例，上调地方的分享比例， 具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为 基本原则。二是综合调整相关税种的收入归和分享比例。 三是改革其他税种并进行综合调整。例如，消费税、资源 税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。四是新设税 种，替代营业税作为地方财政主体税种地位。譬如，设置 一个零售环节的销售税，替代营业税。五是一揽子综合改 革。一方面，把属于全民所有的公共资源、资产纳入中央 与地方之间的财权划分范围，其中，税权、费权、产权作 为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范 围、划分方式。另一方面，对中央与地方事权划分也进行 调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进，使改革的 系统性、协调性、可持续性更强。
一、营改增的意义
• （一）“营改增”试点是地方政府调整产 业结构的重要推动力 • （二）“营改增”试点是改变地方政府财 力增长模式的重要推动力 • （三）“营改增”试点将重新开启中央与 地方财力划分的谈判 • （四）“营改增”试点将直接推动税收征 收管理机构的改革
二、推行“营改增”的影响 • （一）“营改增”试点对地方政府经济的 积极影响 • （二）“营改增”试点对地方经济的不利 影响 • （三）推进“营改增”试点后对地方财政 收入产生的影响 • （四）“营改增”对中央与地方财政关系 的影响 • （五）“营改增”对地方财政稳定性的影 响
"营改增"的影响及对策建议
主讲人：梁城城
目录
• • • • Ⅰ“营改增”背景知识介绍 Ⅱ“营改增”意义 Ⅲ“营改增”产生的影响 Ⅳ“营改增”后续对策及建议
背景介绍
•
从 2012 年 1 月 1 日起的上海试点到 2012 年 7 月25 日决定将试点范围扩大至北京、天津、江苏、浙江（含宁 波）、安徽、福建（含厦门）、湖北、广东（含深圳）10 个省市，再到 2013 年 8 月 1 日起交通运输业和部分现代 服务业试点推广到全国，表明“营改增”步伐正加快推进。 以营业税改征增值税 (“营改增”) 为代表的新一轮税 制改革，是自 1994年分税制以来又一次具有划时代意义 的财政改革，增值税和营业税分别作为我国第一大税种和 地方第一大税种，二者的调整和合并注定要引起财政管理 体制和政府财政行为的巨大变迁，影响深远。 从各省市的试点结果来看，财政收入减少以及企业行 为特征转换的短期效果已经显现，地方政府承担了改革初 期的主要成本，对于营业税改征增值税的态度也由起初的 积极踊跃转变为审慎观望、稳步推开。
• 3.有利于促进试点行业投资及技术改造升级 随着高科技的迅速发展，企业的固定资本投资比重大， 资本有机构成高，产品的科技含量越来越高。改征增值税 的行业虽然总体税负变化不大，却由于增值税的特点可以 增加进项抵扣，减少企业成本，刺激企业进行设备、技术 改造升级的动力。改征增值税可以鼓励资本向资本密集型 和高新技术产业流动，促进高科技产业发展。总体上看， 增值税鼓励投资，有利于促进产业结构调整和技术升级， 提高产品的竞争力。例如从交通运输的子行业看，物流的 固定资产占营业收入的比例较低，在改征增值税以后，将 会促进冷链物流系统的投资支出增加，例如：冷藏保温车、 冷库投资等，从而能够促进物流行业的发展。
（二）“营改增”试点对地方经济的不利影 响
• 1.短期内增加部分企业的税收负担 总体上来看，进行“营改增”试点后由于小规模纳税 人按照 3%的税率实行简便征收办法，对于原来按照3%或 5%的征收营业税来讲税负持平或明显降低，6 个现代服 务业（一般纳税人）进行“营改增”征收增值由于能够取 得可以抵扣的增值税进项发票即使实行 6%税率，税负也 呈现明显下降。但由于部分企业的特殊性，不能够全额取 得增值税进项发票或进项税额较少，税负不降反增，如不 能够取得或全额取得增值税进项税额发票的部分广告业、 展览业、运输行业、物流业及劳动成本和人力成本占比较 高的企业等。
（四）“营改增”对中央与地方财政关系的 影响
将现行属于地方税的营业税改为属于共享税的增值税， 必然会涉及中央和地方财政的分配关系问题。为了有利于 “营改增”试点的顺利推行，试点方案保持现行财政体制 不变，规定原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后 仍归属试点地区。上述保持中央与地方政府利益不变的做 法回避了中央与地方之间的财政关系方面调整的困难，有 利于改革的平稳推行。但这种收入分配只是属于临时性的 过渡方案，未能解决财政体制的深层次问题。从分税制自 身来看，这种在增值税原有75：25分成基础上增加的收入 划分方式是不规范的。在试点阶段的改革行业范围较窄、 涉及到的收入规模相对较低的情况下，上述过渡方案尚不 会对整个财政体制产生根本性的影响。而随着改革逐步深 入，覆盖全部地区全部行业后原营业税约15000亿元的收 入将采用这种方式分配给地方，这将加剧现行分税制的不 规范性，并加大税收收入管理的度。（一）“营改”试点对地方政府经济的积 极影响
• 1.有利于促进地方政府产业比重及结构的优化 虽然地方政府推行“营改增”试点会对地方政府的财 政收入有一定的影响，但从上海推行试点后其他地方踊跃 申请进行“营改增”试点来看，其试点对地方发展经济是 有利的。这一方面是避免本地成为“税收高地”，税源外 流；另一方面是“营改增”后其他行业增值税抵扣数额增 加的波动效应。“营改增”不仅仅是简单将原来征收营业 税的行业转变为征收增值税，更为重要的是“营改增”后 对其他行业尤其是第二产业产生减税效应，这对于目前处 在低迷及复苏期的企业来说具有重大的刺激效应。因此 “营改增”不仅促进试点行业的发展，同时通过增值税抵 扣链条扩大，将降低其他行业的税负，能够进一步促进产 业比重及结构的优化。
• 4.并未全面试点，不可忽视增值税抵扣链条不完整将制约成 本下降 在目前的增值税条件下，尚未纳入增值税范围的行业有： 建筑业、金融服务、房地产、通信、部分文化体育、餐饮、 娱乐业。因金融服务业未纳入增值税范围，其他行业产生的 利息支出无法抵扣。在其他条件不变时，利息支出占比越大， 总成本中可抵扣的比例越低。利息支出占收入比例较大的行 业有：公用事业、轻工制造、房地产等。如果未来金融服务 行业能够纳入增值税范围，利息支出的抵扣会对这些行业产 生很大影响。房地产未纳入增值税范围，不动产的租金成本 无法抵扣。在实行增值税的行业中，批发零售贸易、其他服 务业、交通运输仓储的租金或折旧成本显著高于其他行业， 不动产如果纳入到增值税范围，将对这些行业产生重大影响。 在增值税的链条尚不完善以前，每个行业都面临部分成本不 能抵扣的影响，行业的成本占收入比、成本可抵扣部分占比 都对可抵扣部分产生很大差异。随着能够纳入增值税范围行 业的增加，可抵扣范围的完善，更多行业税负有减轻的可能。
• 2.有利于降低试点行业及下游企业成本，促进相关企业的 发展 作为“营改增”试点的交通运输业和部分现代服务， 更是最大的受益者。交通运输业与生产流通密切联系，在 生产性服务业中占有重要地位，其快速发展有利于产业的 分工协作，有利于企业的资源配置；而现代服务业作为一 个衡量经济社会发展程度的重要标志，其快速发展有利于 提升综合实力。“营改增”试点的推行，作为一种激励手 段能够有力地促进交通运输业和现代服务业的发展，提升 地方经济社会发展的质量和效益。
（三）推进“营改增”试点后对地方财政收入 产生的影响
• 1.一定程度上减少地方财政收入 由于增值税收入中央与地方按 3:1 分成，而营业税 收入全部留归地方政府，致使在上海市主动请缨进行“自 费”营改增试点之前各地方政府心有余悸，中央政府多年 力推“营改增”试点而始终找不到试点地方。“营改增” 总体上是减税的改革，必然对地方政府的收入产生一定的 影响，如上海市 2012 年第一季度参加“营改增”试点的 8.8 万户中小企业税负降幅达 40%，累计减轻税负逾 20 亿元，并预提 4 亿元财政资金专款专用，确保每户试点企 业均不吃亏。这是以地方财政强大实力做后盾而由地方政 府强力推行的改革。
按照规划，我国此番营业税改征增值税改革大致分三 步: 第一步，选择部分行业在部分地区进行试点; 第二步， 选择部分行业在全国范围内进行试点; 第三步，改革在全 国全面铺开，取消营业税，由增值税全面替代。2012 年 1 月 1 日，上海市开始试点进行 “营业税改征增值税”税 收制度改革，标志着中国新一轮税制改革的开始; 2012年 9 月至 12 月，北京市、江苏省、安徽省、福建省、广东 省、天津市、浙江省、湖北省依次开展 "营改增 "试点; 2013 年4月国务院常务会议决定进一步扩大交通运输业和 部分现代服务业 “营改增”试点区域，2013年 8月 1日起 在全国推开，适当扩大部分现代服务业的范围，并择机将 铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。
• 2.增加国税部门征收管理负担 上海市进行“营改增”试点由于其国家税务局、地 方税务局未分设，没有涉及到征收管理权限的问题，而在 其他地区进行试点时，由于营业税属于地方税务局征收管 理，增值税属于国家税务局征收管理，试点后按照财税 ［2011］110 号《营业税改征增值税试点方案》的要求 “营业税改征的增值税，由国家税务局负责征管”，涉及 到国家税务局、地方税务局的协调问题。原征收营业税的 纳税人试点后归国家税务局征收管理，国家税务局由于纳 税人数量的增加，会增加相应的工作负荷，同时由于对原 来征收营业税的行业相对陌生，会在一定程度上增加国税 部分的征管负担。但随着征管业务逐步规范化，征管业务 逐渐熟悉，这种情况会有所缓解。