中外政府绩效审计环境比较与启示

① 法国的会计分为公共会计和企业会计两种。公共会计是指所有管理国家财政公共收支和支出拨款账目的会计人员， 也被 称 为 “公 共 账 目 记 录 人 ”。
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用， 计算机不仅仅运用于数据的计算过程， 而且运用 于 政 府 绩 效 审 计 的 项 目 选 择 、数 据 分 析 、现 场 实 施 和 项目管理等各个方面。英国在开展政府绩效审计中 也广泛使用计算机技术， 将其应用于数据采集与分 析 、信 息 系 统 安 全 审 计 、信 息 系 统 管 理 审 计 和 ＩＴ项 目 绩效审计等等。法国目前的科学技术在许多领域也 处于领先地位， 政府每年用于教育和科研的经费约 占国内生产总值的７％和２％。法国在运用计算机进行 政府绩效审计方面同样取得显著效果。
４． 科技环境分析。政府绩效审计的科技环境是 指由一定时期内的科技发展水平所决定的， 并对政 府绩效审计产生影响的技术手段等因素。政府绩效 审计对科技水平提出了更高的要求， 与国家的科技 发展水平有直接的关系。美国目前科技水平处于世 界领先地位， 其先进的科学技术对美国政府绩效审 计产生了重大影响。美国政府非常重视数量分析方 法和决策模型研究， 使政府绩效审计的科技含量很 高。在政府绩效审计的开展中， 计算机发挥了重要作
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中外政府绩效审计环境比较与启示
马志娟
内容提要： 政府绩效审计的产生、发展是审计环境发生变化的结果。西方发达国家政府绩效审计开展较
好， 这与良好的审计环境密不可分。该文从经济环境、政治环境、法律环境、科技环境等四个方面对美、英、法三
个西方发达国家和我国的政府绩效审计环境进行了对比， 在分析其差异的基础上， 借鉴国外成功经验， 提出改
英国议会上议院是最高审判机关， 处于英国司 法 体 系 的 最 顶 端 。 １９８３ 年 英 国 《国 家 审 计 法 》对 政 府 绩效审计做出明确规定， 即“主计审计长可以……对 任何组织（政府部门或者 其他相关组 织）为履行 其职 能而使用所掌握的资源的经济性、效率性和效果性 进行检查”， 从而为主计审计长开展政府绩效审计提 供了法律依据。
英国是一个君主立宪的议会民主国家， 议会分 为上议院和下议院， 其中下议院占主导地位， 下议院 的一个重要职能是监督政府。下议院设有各种委员 会， 公共账目委员会是下议院的高级特别委员会， 其 主要职责是确保议会批准的公共支出得到恰当地记 录和反映、公共资金的使用符合议会批准的计划并 取得较好的使用效益。按惯例， 公共账目委员会主席 由反对党议员担任。公共账目委员会几乎所有的检 查 工 作 都 是 以 英 国 国 家 审 计 署 （ＮＡＯ） 主 计 审 计 长 （Ｃ＆ＡＧ）（其也是下议院议员）的报告为基础的。同时英 国采用的是公共服务型的财政体系， 强调公共资金 用 于 提 供 诸 如 社 会 保 障 、卫 生 、教 育 、国 防 、法 律 保 障 等公共产品和服务， 以上两点都促进了政府绩效审 计的开展。
２． 我国对政府绩效问题日益关注， 但政府绩效 审计政治环境仍有待改善。近年来， 我国按照精简、 统一、效能的原则， 不断深化行政管理体制改革。通 过改革， 我国经济社会管理水平有了长足的进步， 但 管理水平总体上来讲还不高， 绩效管理还未广泛运 用到管理工作中来， 绩效管理还未形成体系。同时由 于我国是行政型的审计模式， 国家审计署隶属于国 务院， 受国务院总理的领导， 而地方审计机关则由地 方政府和上一级审计机关双重领导， 其独立性受到 限制， 不利于政府绩效审计的开展。
３． 我国民主与法制大大增强， 但政府绩效审计 的法律地位仍待明确。目前我国的法制建设已经有 了很大的进展， 社会主义法律体系不断完善， 但与发 达国家相比仍有差距， 主要表现在以下三个方面： 一 是法律体系还没有与社会主义市场经济体制， 民主 法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适 应 ； 二是有些法 律 条 款 过 于 简 约 、粗 疏 ， 法 律 含 义 不 明确； 三是执 法 水 平 仍 待 改 进 、法 律 监 督 还 需 强 化 。
法国是议会共和制国家， 在三权分立的政治体 制下建立了司法型的审计体制， 以审计法院为国家 最高审计机关， 地位上仅次于最高法院， 权力相同， 具有终审权。法国审计法院独有的司法判决权使法 国审计法院在社会上具有极高的威望， 对管理国家 公共收支账目的公共会计①具有极大的威慑力量， 审 计机关和司法部门的结合有利于政府绩效审计的 开展。
法国政府审计的重点是公共资金使用的合法 性， 对于绩效审计没有制定完善的法律法规。但法国 的审计法院具有相当于最高法院的权力， 拥有终审 权， 对违法或有过失人员可以进行严厉惩罚， 这些措 施保证了政府绩效审计的建议能够较为有效地执 行。法国审计法院每年将年度审计报告上交法兰西 共和 国 总 统 、国 民 议 会 和 参 议 院 ， 并 将 其 刊 登 在 公 报上， 以引起舆论界和社会的关注， 发动社会舆论 监督。
善我国政府绩效审计环境的对策建议。
关 键 词： 政府绩效审计 审计环境 对比
中图分类： Ｆ２３９．２
文献标识码： Ａ
文章编号： １００９－ ２３８２（ ２００６） １２－ ００８９－ ０４
政府绩效审计是在公共财政管理体制的建立和 政府职能的转换， 公众对公共资源使用的安全性、有 效性、社会性日益关注的背景下产生的。１９８６年在悉 尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议发表 的 《关 于 绩 效 审 计 、公 营 企 业 审 计 和 审 计 质 量 的 总 声 明》， 对政府绩效审计做了如下定义： “除了合规性审 计， 还有另一种类型的审计， 它涉及对公营部门管理 的经济性、效率性和效果性的评价， 这就是绩效审 计。”政府绩效审计的开展受到外在环境的影响。政 府绩效审计环境是指影响政府绩效审计的所有外部 因素和 条件的 总 和 ， 主 要 包 括 经 济 环 境 、政 治 环 境 、 法律环境、科技环境等四个方面。下面就美、英、法三 个西方发达国家与中国的政府绩效审计环境及其对 政府绩效审计的影响进行比较， 以期从中找出有价 值的借鉴。
下 面 分 别 就 美 国 、英 国 、法 国 这 三 个 西 方 发 达 国
家的经济环境进行比较。美国是世界第一经济强国， 市场经济体制十分成熟， 特别重视经济活动效率。政 府不直接管理企业， 主要从事社会服务与公共管理， 以保证国家经济的稳定和高效协调地运行。这种经 济环境使得美国当前的政府审计以绩效审计为主， 主要对公共财政支出的经济性、效率性和效果性进 行审查分析。其政府绩效审计在当今世界最发达， 原 因主要在于经济发达、审计经费充足和全社会对业 绩、效率的重视。
３． 法律环境分析。政府绩效审计的法律环境是 指对政府绩效审计产生影响的法律法规、执法环境 和法制健全程度等因素。依法审计是审计监督的重
要特征 ， 健 全 的 法 律 法 规 、全 社 会 的 法 制 观 念 、法 律 意识是政府审计开展的基础， 有关的财经法律法规 则是制定政府绩效审计评价标准的重要依据。美国 的法律制度完善， 保证了政府绩效审计能严格按照 法 律 和 审 计 准 则 进 行 。 １９７２ 年 美 国 审 计 总 署 制 定 了 《政府的机 构 、计 划 项 目 、活 动 及 职 责 的 审 计 准 则 》， 第一次提出了“绩效型审计”的要求， 这份被称为“黄 皮 书 ”的 审 计 标 准 对 政 府 绩 效 审 计 的 内 容 、实 施 和 报 告作了具体规定。１９９３年美国政府颁布了《政府绩效 与 结 果 法 》， 明 确 规 定 ： 每 个 政 府 机 构 应 提 交 年 度 绩 效规划和报告， 财政预算与政府部门绩效挂钩。美国 社会法制观念和守法意识较强， 预算支出单位弄虚 作假、营私舞弊的情况相对较少， 这也为审计机关集 中精力进行政府绩效审计创造了良好的条件。
英国为世界上第四大经济体和第四大国际贸易 国。当代英国政府反对国家过多干预经济。从１９７９年 起， 英国开 始 推 动 国 营 企 业 的 私 有 化 ， 包 括 燃 气 、电 力 、铁 路 、煤 炭 和 电 信 在 内 的 各 行 业 已 为 私 人 企 业 占 有。英国的政府绩效审计项目涉及国防、财政、教育、 卫生、养老以及公共服务与私营合作等几乎所有的 政府部门、行政和公共机构， 主要关注社会资源的节 约、政府效能和管理水平的提高。
一、西方发达国家政府绩效审计环境分析
１． 经济环境分析。经济基础决定上层建筑， 作为 国家治理重要环节的政府绩效审计必然受到经济环 境的影响。政府绩效审计的经济环境是指经济发展 水 平 、经 济 规 模 大 小 、经 济 体 制 等 对 政 府 绩 效 审 计 产 生影响的经济因素。综观西方发达国家虽然微观的 经济形态有所差别， 但是总体上都是发达的市场经 济体制。由于市场经济较为成熟， 市场运作比较规 范， 所以西方发达国家的政府审计已主要转向了关 注经济性、效率性和效果性的政府绩效审计。
近年来出台了不少审计方面的立法， 但是有关政府 绩效审计的法律和法规却不多。
４． 我国科技不断进步， 但科技环境还不能完全 适应政府绩效审计的发展要求。目前我国的科技水平 有了很大提高， 但同科技发达国家相比存在较大差 距 。 在 联 合 国 开 发 计 划 署 ２００１ 年 公 布 的 世 界 主 要 国 家技术成就指数评价体系中， 按ＴＡＩ指数从高到低依 次 被 分 为 领 先 者 、潜 在 领 先 者 、积 极 采 纳 者 和 无 足 轻 重者四种类型。中国排名第４５位， 被列为积极采纳 者， 而美、英、法三国均为领先者。目前我国政府绩效 审计实践还处于初步阶段， 审计技术方法的科技水 平还比较落后， 政府绩效审计的理论研究还不够系 统， 开展政府绩效审计相关的人才储备也没有到位， 这些环境因素都影响和束缚着我国政府绩效审计的 发展。
法国一直是经济发达的国家中的一员， 其经济 的特点是大规模的企业国有化， 法国的国有经济成 份约占整个经济的１０％左右， 而美国则不足１％。由于 财政支出和国有制成分在经济中的重要地位， 法国 对政府绩效审计很重视， 为促进财政资金有效使用 和国有资产的保值增值制定了严厉的法律法规， 政 府绩效审计的主要目标是保证国家计划的有效完成 和公共资金使用的经济性、效率性和效果性。