我国政府环境绩效审计评价指标体系构建

第２１卷第１２期　２０１２年１２月中　国　矿　业ＣＨＩＮＡ　ＭＩＮＩＮＧ　ＭＡＧＡＺＩＮＥ　Ｖｏｌ．２１，Ｎｏ．１２Ｄｅｃ．　２０１２我国政府环境绩效审计评价指标体系构建初探姬　霖，吴安平（长春大学，吉林长春１３００２２） 摘　要：最高审计机构国际组织所属的环境审计工作组连续六次的全球性环境审计调查结果，以及我国审计署近年来发表的环境审计结果公告无不显示环境审计过程中对绩效的关注。

本文将在剖析开展政府环境绩效审计工作意义的基础上，系统回顾国内外环境绩效审计评价指标体系，探讨现有评价体系存在的问题，进而构建我国环境绩效审计评价指标体系。

关键词：政府审计；环境；绩效审计；绩效评价 中图分类号：Ｆ２３９．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－４０５１（２０１２）１２－００４４－０４Ｔｈｅ　ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ａｕｄｉｔ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｉｎｄｅｘｓｙｓｔｅｍ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｉｎ　ＣｈｉｎａＪＩ　Ｌｉｎ，ＷＵ　Ａｎ－ｐｉｎｇ（Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ　１３００２２，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ａｕｄｉｔ　ｗｏｒｋｉｎｇ　ｇｒｏｕｐ　ｂｅｌｏｎｇｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ＳｕｐｒｅｍｅＡｕｄｉｔ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ．Ｉｔｓ　ｇｌｏｂａｌ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ａｕｄｉｔ　ｆｉｎｄｉｎｇｓ　ｓｉｘ　ｔｉｍｅｓ　ｉｎ　ａ　ｒｏｗ，ａｓ　ｗｅｌｌ　ａｓ　ｔｈｅ　Ａｕｄｉｔ　Ｏｆｆｉｃｅ　ｏｆＣｈｉｎａ，ｈａｓ　ｐｕｂｌｉｓｈｅｄ　ｉｎ　ｒｅｃｅｎｔ　ｙｅａｒｓ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ａｕｄｉｔ　ｒｅｓｕｌｔｓ　ａｎｎｏｕｎｃｉｎｇ　ａｌｌ　ｄｉｓｐｌａｙ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ａｕｄｉｔｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｏｆ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ．Ｂａｓｅ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ａｕｄｉｔ，ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｒｅｖｉｅｗｓ　ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙ　ｔｈｅ　ｄｏｍｅｓｔｉｃ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ａｕｄｉｔ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｉｎｄｅｘ　ｓｙｓｔｅｍ，ｅｘｐｌｏｒｅｓ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｅｓｅｎｔｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ　ｔｈｅｎ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｓ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ａｕｄｉｔ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｉｎｄｅｘ　ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｕｄｉｔ；ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ａｕｄｉｔ；ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ收稿日期：２０１２－０７－２０基金项目：长春市科技局软科学研究计划项目：强化环境与资源审计问题研究资助（编号：１１ＲＹ４１）作者简介：姬霖（１９７７－），女，长春人，博士研究生，主要从事企业管理和审计方向的教学和理论研究；吴安平（１９６０－），男，黑龙江林口人，教授，主要从财务管理和审计方向的教学和理论研究。

２０１２年６月１８日，审计署发表《关于环保领域３４个利用国外贷款项目绩效情况的审计结果》公告。

公告表明，本次审计的环保领域３４个利用国外贷款项目总体上实现了预期目标，项目运转情况较好，但在审计其建设和运营管理过程中也发现了一些问题：１０个项目环保设施运营效率不够高；１３个项目被审计出有资产闲置或损失浪费的现象，涉及金额达４．３亿元；１６个项目表现为工程建设进度滞后于计划或竣工验收不及时；６个项目涉及违规用地，共计８１０９亩；６个项目涉及套用、挪用项目资金，共计１．２８亿元；１３个项目被审计出财务管理不规范，会计核算不准确的现象，涉及金额２．３５亿元。

截止到公告报出，除４个项目的建设用地、竣工验收等问题正在整改过程中，其他问题均以整改完毕。

由此可见，积极开展政府环境绩效审计将有助于我国环境项目经济、有效地建设和运营。

本文将在剖析开展政府环境绩效审计意义的基础上，系统回顾国外环境绩效审计评价指标体系，梳理我国政府环境绩效审计评价目标，进而构建我国环境绩效审计评价指标体系。

１　开展政府环境绩效审计的意义２００６年，最高审计机构国际组织（ＩＮＴＯＳＩ）所属的环境审计工作组（ＷＧＥＡ）在其全球性环境审计调查结果报告中，进一步明确了环境绩效审计的概念。

该报告指出，环境绩效审计旨在确定政府是否实现环境目标，以及是否经济地、高效地开展环境保护活动。

我国审计署关于环保领域３４个利用国第１２期姬　霖，等：我国政府环境绩效审计评价指标体系构建初探外贷款项目绩效情况的审计结果公告说明，我国政府审计部门在关注环保领域财务审计与合规性审计的同时，日益关注环境目标的实现情况以及环保领域资金使用的效益性。

而国外环境审计发展历程也无不显示了环境审计的发展方向就是环境绩效审计。

２　国外环境绩效审计评价指标体系回顾国外对环境绩效审计研究的起步较早，较为知名的评价指标体系主要包括以下内容。

２．１　国际标准化组织的ＩＳＯ１４０３１标准国际标准化组织（ＩＳＯ）在１９９３年设立环境管理技术委员会，针对组织完善环境管理行为制定统一的国际标准———ＩＳＯ１４０００标准，并相应提出ＩＳＯ１４０３１环境绩效评价指标体系。

该指标体系，为环境绩效评价提供的框架，同时也为相关指标的取得及比较提供了方法。

为了提高其适用性，ＩＳＯ１４０３１标准并没有制定具体的评价指标，而是在充分考虑地域、技术条件等不同影响因素的前提下，提供了一个环境绩效指标参考库。

该标准将企业环境绩效评价指标划分为两大类：企业内部的环境绩效指标和企业外部的环境绩效指标。

其中企业内部的环境绩效指标又划分为：管理绩效指标和经营绩效指标。

这里的管理绩效指标可以帮助企业提高内部管理水平，有效提高企业改善环境的能力与效率，如环保教育训练、环保投资比例、所获环保奖项个数等；经营绩效指标则是反映企业在经营过程中的环境绩效水平，包括资源的利用总额、废弃物的释放总量以及回收与再利用的材料数量等。

这些环境绩效指标有利于企业及时了解其活动对环境的影响，有利于帮助企业进行环境绩效评价。

２．２　加拿大特许会计师协会的《环境绩效报告》１９９４年，加拿大特许会计师协会（ＣＩＣＡ）与国际可持续发展协会（ＩＩＳＤ）、加拿大标准协会（ＣＳＡ）、加拿大财务经理协会（ＦＥＤＣ）共同发布《环境绩效报告》（Ｒｅｐｏｒｔｉｎｇ　ｏｎ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ）。

报告包括执行摘要、导言、环境和竞争能力、环境管理和报告、环境报告计划、环境报告框架、环境绩效指标等１５个部分。

其中第五章以及附录Ｃ明确指出了环境指标的一般特征、指标的构成、环境绩效指标的选择标准。

《环境绩效报告》指出：环境绩效指标在设计时要与环境目标保持一致，能够满足用户的需求且能被用户所理解；可以从投入、产出、影响和效应四个方面，以绝对指标或相对指标的形式对环境指标加以计量；其计量所需要的数据要能够从生产环节、材料采购环节、财务计量等环节获取；数据在选择的过程中要满足科学、客观的使用标准。

附录Ｃ中，报告提供了不同行业可参考的环境绩效指标。

该报告有效地指导了企业如何全面、系统地报告环境绩效信息。

２．３　日本环境厅发布的《引进环境会计系统指南》等作为世界发达国家，日本在环境保护方面也是走在世界前列的。

日本环境厅于１９９９年先后公布《关于环境保全成本公司指南》、《引进环境会计系统指南》、《面向环境会计２０００年报告》、《环境会计指南》和《环境报告书准则》等一系列文件，为企业开展环境会计、进行环境保护效益分析提供了有效蓝本。

这些文件将评价环境保护绩效的指标划分为两大类：环境保护的效果性评价指标和环境保护策略的效率性评价指标。

其中环境保护的效果性评价指标用来计量企业对环境造成的负面影响；环境保护策略的效率性评价指标用来考核环境保护策略所获得收益与费用减少的关系，具体包括预期的经济效果和实际得到的经济效果。

２．４　最高审计机关国际组织颁布的《从环境视角进行审计活动的指南》２００１年初，最高审计机关国际组织（ＩＮＴＯＳＡＩ）所属的环境审计工作小组（ＷＧＥＡ）颁布《从环境视角进行审计活动的指南》，用以激励其各成员国最高审计机构建立并逐步完善符合性审计和绩效审计的相关指标标准，并提出建议参考ＩＳＯ１４０００环境系列标准以及可具体采用统计抽样、标准化问券、实地调查等评价方法与工具。

该指南由ＩＮＴＯＳＡＩ国际审计准则在环境审计中的运用、环境绩效审计的五种类型和建立环境审计技术标准三部分构成。

其中，第一部分阐述的是各国审计部门在其最佳实务中的一致性做法，这些做法也可以被应用于环境审计过程中；第二部分着重列举了五种不同的环境绩效审计类型；第三部分强调确定技术标准是执行环境审计时要着重关注的因素，可以通过这个技术标准评价被审计单位的信息披露或实际绩效。

２．５　联合国贸易和发展会议发布的《生态效率指标》所谓生态效率是指生态资源满足人类需要的效率，它是一个“输出”与“输入”的比值。

这里“输出＂是指组织提供的产品或服务的价值；“输入＂是指组织耗费的资源及其对环境造成的负面影响。

联合国贸易和发展会议（ＵＮＣＴＡＤ）于２００４年发布一套衡量企业生态效率的指标。

该套指标主要测量企业在运营过程中是否有效节约能源，是否减少有毒气体与５４中国矿业第２１卷化学污染物的排放，以及是否有效防止全球变暖等。

生态效率指标要求从以下五个方面对环境绩效进行考察：能源消耗状况、水资源消耗状况、臭氧损耗状况、废弃物状况和全球气候变暖状况。

企业可以利用这套指标从以上五个不同方面探讨其环境行为与财务行为的关系，进而敦促其树立可持续性发展的理念。

３　国外环境绩效审计评价体系的适用性评价上述评价体系对我国环境审计工作的开展起到了积极的指导作用，但针对我国政府环境绩效审计的客观实际，这些评价体系在使用过程中也存在一定的不适用性。

３．１　适用领域多集中于企业等微观主体这些评价指标体系更多的是站在企业视角关注环境绩效问题，而且多是非强制性使用的标准，例如国际标准化组织的ＩＳＯ１４０３１环境绩效评价指标体系。

如果一个企业没有采纳ＩＳＯ１４０３１标准，在对其进行环境绩效审计时就无法使用该标准。

又由于政府环境绩效审计是以政府审计部门为主体，其评价视角就有别于企业这种微观主体。