我国政策咨询行业发展现状分析

我国政策咨询行业发展现状分析
1我国政策咨询行业概述
我国的政策咨询起步虽然较晚，但是发展较快，且由于组织形式的特殊性，已经快速建立起较大的行业规模。

目前中国拥有世界上最为庞大的政策咨询队伍，中国现有政策咨询机构约2500个，35000名专家从事这一领域里的工作，约2700个主要项目已在过去的10年中完成。

由于政策咨询在我国属于受政府控制较强的行业，因此其具体行业数据难以获得，在此本报告将参考软科学的部分数据。

软科学是一门立足实践面向决策的新兴学科，是为决策提供支撑依据的系统学科。

在我国，软科学具有以下三个特点：第一，它服务的对象是关系国家经济，社会问题的重大决策；第二，它是集成科学家和社会的意见，为决策提供科学的依据和支撑；第三，它是一门跨学科，跨领域的决策科学。

软科学的特点与政策咨询的特点相符合，而实际上，软科学的研究机构以大学研究所及国家有关部门为主要构成，这也与政策咨询涵盖的范围有重合，故而使用软科学的数据进行分析，对于政策咨询行业也具有参考价值。

2我国政策咨询行业的主要特点
政策咨询不同于一般的咨询业，它受政府、社会体制的影响较大，故而我国的政策咨询行业与国外的差异较为明显。

下面将从宏观角度整体分析我国政策咨询行业具有的主要特点：
（1）机构数量众多，以政府机关为主
我国的政策咨询尽管起步较晚，从20世纪70年代才开始发展，但是由于行政命令的快速有效性，短时间内成立了大量的机构。

图3.1 软科学机构数
资料来源：2006年中国科技统计年鉴
如图3.1，是我国从1993到200年间软科学机构数的曲线图。

可以看出在2003年以前，我国的软科学机构数快速增长，10年内增长超过50%。

我国现有政策咨询机构约为2500家，这些机构主要为中央及各级政府机关所属的部门，而在这2500家机构中属于民办性质的占比不到5%，具有一定规模的仅有1家。

由于政体的特性，我国政策咨询机构主要是由政府组织的官方智囊团，如国务院发展研
究中心等。

相比之下，在美国，大约有2000个从事政策分析的组织和机构，其中近1／4被认为是完全独立或自立的。

并且这些民间的机构在规模和影响力上也丝毫不逊于那些依托于政府的政策咨询机构，如著名的兰德公司、卡内基基金会等，均是美国著名的民间政策咨询机构。

（2）从业人员众多，人员素质层次不齐
我国现有从事政策咨询的研究人员数量众多，约为35000人，但其中包括超过的高级研究员只占约10%。

而研究人员的学历也层次不齐。

中央级和省级的政策研究组织由于所处的层次高、研究条件较好，因而最近几年吸收了大批高校毕业生，其中，博士、硕士毕业生占了一定比重。

如在国家信息中心的研究人员中，博士和硕士占20%，大专以上毕业生占66%，其它占14%。

而在地、市级的政策咨询机构中情况则有所不同，据专家对地、市级行政性政治咨询机构的抽样调查，在随机抽样的53人中，具有大专文凭的29人，占54.9%，加上本科毕业生和少量的硕士毕业生，受过高等教育的人数占86.8%，虽然表面上学历不低，但在专科毕业生中，除了极少数从正规学校毕业外，绝大部分就读于夜大、函大、电大、业大、职大，一部分本科毕业生的学历也是这样取得的。

此外，由于我国大部分体制内的政策咨询机构一度沦为上级安置离退休人员和容纳社会名流的名誉性组织，也导致了平均年龄偏大的问题。

据对我国12个省级政策研究室的调查，如图3.2所示，50岁以上的研究人员占40%，40--50岁的占44%，40岁以下仅占16%。

在学历层次上,大专以上人员只占54.9%。

图3.2 省级政策研究机构人员年龄
资料来源：NCDR
此外，在我国的官方智囊团中，80%以上是社科专业的毕业生；在大专层次上，92.3%是文科类毕业生，且法律、中文、历史、新闻、文秘等专业偏多，经济、管理、信息等专业偏少，自然和工程技术类专业则更少。

这种局面的形成同主管部门对智囊团的作用及政策研究的理解存在着偏差是分不开的。

这种人员配备的不合理，自然难以应用跨学科的方法进行研究，更难以胜任新时期的决策参谋的角色。

而民间思想库虽然人员学历、知识结构等方面较为理想，但由于总体规模太小，故而也无法改变我国现有政策咨询行业从业人员素质较低的现状。

对比国外的情况，日本的“综合研究开发机构”曾经调查几百家政策咨询机构中的3000名研究人员的学历。

其中近70%的人具有学士学位，近25%的人具有硕士学位，近5%的人具有博士学位或修完博士课程。

而美国综合性思想库的人员学历可能更高一些，早在80年代中期，兰德公司的工作人员中，具有博士学位的占45%，具有硕士学位的近40%，具有硕士以上学历的研究人员占兰德公司工作人员的绝大多数。

由此可见，在从业人员素质方面，我国与一些发达国家还具有较大的差距。

（3）经费投入增幅快，但总量少且来源单一
图3.3 软科学投入经费
资料来源：2006年中国科技统计年鉴
如图3.3所示，我国软科学的投入经费增长较快，尤其在2000年以后，4年间增长了接近200%。

由此可以估计到国家对于政策咨询的投入正在不断地加大。

但是由于起步晚，经济总体较为落后，故而经费投入的总量上相比国外仍显不足。

2006年，各级财政对政府研究机构的科技拨款总量为835.5亿元，这里的政府研究机构中，约为一半是从事综合研究，即政策咨询研究的机构，所以大致上我国一年投入在政策咨询上的经费约为400多亿。

而美国政府各机构对涉及国家重大决策的问题，几乎都要拨出巨额专款，委托咨询机构进行研究的费用，每年高达数百亿美元。

此外，美国联邦政府还专门设置一个国家科学基金会，每年掌握着十几亿美元的资金，其中大多数用于资助各思想库。

由于我国政策咨询机构大多为政府辖下的机构，其从业人员也属于政府人员，故而获得的资金来源以政府投资为主，且由于法律不健全、民间捐助少、企业难以直接投资于政府部门，导致这些政策咨询机构难以获得其他途径的资金投入。

而在美国，有许多非官方、非营利的民间咨询机构，他们在组织、经费、人员等方面与政府没有任何联系，也独立于其他任何机构。

他们的活动经费由自己筹措或由各种基金会、企业、私人捐助。

以美国的布鲁金斯学会为例，其总经费中有45%来自公司和个人的捐助，有29%是基金会的赠款，7%来自出版收入，4%来自政府。

综上，我国虽然不断加大对政策咨询的投入，但是仅由政府进行投入，总量上难以和国外相抗衡，同时出于政体的原因，国内的政策咨询机构难以寻觅政府以外的资金，这就进一步加剧了国内政策咨询业资金短缺的现状。

（4）行业产出稳步增长
政策咨询的最终成果是对政府决策的建议和方案，这样的成果难以体现在实际中也难以用产值等定量的数据将其具体描述。

故而借鉴软科学的数据，从软科学的产出来推断政策咨询的产出。

图3.4 软科学完成课题数
资料来源：2006年中国科技统计年鉴
图3.5 软科学发表论文数
资料来源：2006年中国科技统计年鉴
如图3.4和图3.5，软科学的研究成果主要体现在完成的课题数及发表论文数上。

从图中可以看出，从1993年至2004年间，完成课题和发表论文都在稳步增长，虽然个别年份有所下降但是整体的趋势仍呈上升状态，且10年来分别上涨51.0%和83.7%。

回顾上文，我国对于软科学的投入不断加大，在投入得到保障的前提下，产出也得到了较大的增长。

作为和政策咨询有密切关联的软科学的产出快速稳步的增长，也使我们相信，政策咨询行业也在较快地增长，尽管其产出难以量化。

（5）官方智囊团与民间思想库的不平衡发展
我国的政策咨询机构绝大多数为官方智囊团，民间思想库的规模较小，且发展较为困难。

由于官方思想库是从事决策咨询研究的主要力量和权威机构，在现实中对半官方、民间的思想库存在明显的排挤现象。

最显著的表现是政府课题都有存在“内控”现象，据统计，政府部门有四分之三的课题流向国务院及各部委所属信息研究机构，占所研究课题的81.5%；地方政府部门也有四分之三的课题流向地方政府所属信息研究机构，占所研究课题的83.5%。

这种现状不加以改变，民办思想库无法生存和发展，半官方机构也难以发展壮大。

此外，尽管官方的智囊团得到了政府的扶持，却由于隶属于各级党政部门的体制，它们作为一般的党政职能部门设置，不仅进行政策研究，还承担了大量行政事务工作，如从事文秘、宣传等工作。

据统计，在市县级思想库的职能中，智囊型占30%，文秘型占20%，兼顾型占50%。

这种职能的多样化也势必导致咨询功能的弱化，使思想库的政策咨询这一基本功能难以发挥。

综上可知，我国政策咨询业整体规模较大，但是一方面从业人员素质层次不齐、老化严重，知识结构较为单一；另一方面，我国对于政策咨询业的投入相比国外而言也没有优势，这可能受制于我国整体经济水平的约束，但在现有的投入规模下，对智囊团与思想库的投入存在着较大的不平衡，且缺乏政府之外的资金投入，从而进一步加剧了两种机构的差距。