我国养老保险制度建设的困境与路径

我国养老保险制度建设的困境与路径(一)(刘凡 2005年11月)引言从开展时间、参保人数、参保率、保障人数、支付数量等方面看，养老保险是社会保险乃至社会保障中极其重要的内容，其运行状况直接影响着国民经济的发展和社会稳定。

自上个世纪八十年代以来，在世界范围内兴起了一场养老保险制度改革的热潮，各国政府在力图缩小自己的责任和作用的同时，试图扩大企业、个人和市场的作用和责任空间。

我国的养老保险制度也凸现相似的改革趋势，由此生发出政府、企业和个人在养老保险制度中角色的定位、责任的承担和作用的发挥等一系列的问题，引起各界广泛关注。

目前我国的社会保障制度特别是养老保险制度的建设仍围绕着国有企业改革开展，国有企业作为当前我国社会保障体系建设中的一个行为体，其行为和责任成为社会保障分析研究的一个不容忽略的领域。

如何进一步明晰各方责任，成为当前加快社会保障制度建设和深化国有企业改革的重要课题。

本文试图从国有企业参与养老保险制度建设的角度，用实证分析和比较分析的方法，分析当前我国社会养老保险制度建设中的现实问题，并对我国养老保险制度建设提出若干政策建议。

一、社会保障与养老保险（一）历史与现实现代社会保障制度起源于经济起飞较早和发展水平较高的西方工业化国家，1601年汇集成文的《伊丽莎白济贫法》是现代社会保障制度的直接渊源，英国也由此成为世界上最早实行现代社会保障制度的国家。

19世纪末，德国政府率先在更高的层次上推行社会保障制度，从而使之成为最早实施社会保险的西方国家，现代社会保障制度随后在世界范围内推广。

20世纪80年代以来，欧美国家在经济衰退、老龄化问题的日趋突出、政府支出日益庞大的困境中，开始对社会保障进行大胆的改革尝试。

在养老保险方面，例如，英国把第二层养老金实行民营化，通过降低给付额或把政府设立的养老金转移给商业养老金等方式缩小政府的支付范围；又如，瑞典甩掉基础养老金，把它和工资比例养老金合二为一；再如，德国降低了养老金的给付额、法国增加了基金方式的补充退休养老金制度、美国也提高了养老金给付年龄，更加鼓励企业养老金的发展和扩大。

在医疗保险方面，除了维持一定的政府支付范围，还通过导入市场原则和竞争原则来提高效率。

总之，改革的方向是主张社会保障在维持一定的安全网功能的基础上，尽可能追求效率，且大多以控制政府的责任为目标。

智利对公共养老金实行私有化管理更是突出了个人自我负责的精神。

（二）理论发源、危机与改革德国的新历史学派提出由国家来制定劳动保险法、孤寡救济法等政策主张，催生了现代社会保障制度。

继1883年颁布《工伤保险法》之后,德国相继通过几项法令,从而建立了当时世界上最完备的工人社会保障计划。

随着英国著名经济学家庇古的《福利经济学》出版，福利经济学诞生,之后进一步分化的新、旧传统福利经济学与凯恩斯理论成为福利国家的主要经济学理论基础。

在现代社会保障制度的建立过程中,如果按政府的责任和保障水平来划分,同属干预主义的福利经济学和凯恩斯理论分别主导了“全民福利型”, “社会共济型”两种不同的福利制度模式。

瑞典学派既比凯恩斯主义更强调市场的作用，又比福利经济学更强调阶级调和，这一学派为福利制度奠定了理论基础,并在实践上加以应用，开创了以国家干预实现充分就业和收入均等的瑞典福利模式，成为独特的福利国家。

20世纪70年代末，干预主义主导的社会保障制度遇到信任危机和经济危机，巨大的福利支出成为福利国家沉重负担。

这一时期, 以“政府失灵”为核心内容的新自由主义思潮泛起，其基本政策主张是政府无为而治。

1979年，英国在撒切尔夫人就任首相后,积极推行货币主义,大幅度削减福利支出；智利军政府采纳货币主义的改革理论, 启用自由主义经济学家,开展社会保障私有化改革。

20世纪90年代,克林顿和布莱尔两人分别宣称奉行介于新自由主义与凯恩斯主义之间的折衷主义的“第三条道路”，主张把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金，逐步废除固定的退休年龄, 并对劳动力市场严格管制, 强调终身教育。

一个多世纪西方社会保障理论的演变和发展反映了国家干预主义和经济自由主义两大思潮兴衰更替。

而当代国家干预主义和经济自由主义这两大派别并不赞成纯粹的自由或干预政策,它们的分歧只是如何看待资本主义市场经济,如何调整国家、企业与市场三者的关系,以及国家干预和自由经营相结合的程度、方式和方法。

社会保障理论的演进将长期围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开。

（三）、养老保险的含义和模式1、养老保险的含义养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。

所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

这一概念主要包含以下三层含义：一是养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的；二是养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源；三是养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。

养老保险一般具有以下几个特点：一是由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；二是养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；三是养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

2、养老保险模式从世界各国的实践来看，养老保险制度存在现收现付制和基金制两种制度。

现收现付制是以同一个时期在工作的一代人缴费来支付已退休的一代人的养老保险制度，称养老保险现收现付制(pay-as-you-go system)；而基金制是职工在工作期间把一部分劳动收人交给一个基金或缴入个人养老金账户，退休以后，该基金再依其所缴的费用情况以及投资回报向个人兑现当初承诺的养老金。

世界上大多数建立养老保险制度的国家如美国、法国、德国、英国、瑞士和智利等建立之初的养老保险制度都是现收现付制。

从资金的筹集管理和发放的方式来看，当今社会世界各国的养老社会保险制度有以下三种模式：一是国家统筹养老保险模式。

其主要特点有：工薪劳动者在年老丧失劳动能力之后均可享受国家法定的社会保险待遇，但国家不向劳动者本人征收任何养老社会保险费，养老保险所需的全部资金都来自于国家的财政拨款，或者说都纳入国家的财政预算。

国家统筹式养老保险制度一般都对领取人规定了基本的领取条件，如必须达到法定的退休年龄等，我国企业是按照连续工龄的长短来计算的。

另外，对特殊职务的人员还可以按贡献大小而定。

该模式一般在社会主义国家中实行。

在20世纪50年代初，我国仿效当时苏联的模式，采用了该养老保险模式，在当时对于稳定社会、保障劳动者的晚年生活起到了积极的作用。

但是，随着社会经济的发展，特别是社会主义市场经济体制的建立，这种养老保险制度暴露出很多弊端。

首先是资金来源过于单一，使国家和企业背上沉重的财政负担，特别是在人口老龄化加重的形势下，问题更加严重；其次是劳动者本人不交纳任何费用，责任关系不明确，而且无法与劳动者的贡献大小挂钩，这样容易养成大锅饭和平均主义。

同时，非国有的个体、农民和外资、合资等所有制人员没有被纳入养老保险的范围，产生养老保障非公平性。

二是强制储蓄养老保险模式。

这种保险制度下的保险基金来自于企业和劳动者两个方面，国家不进行投保资助，仅给予一定的政策性优惠。

这种社会自我保障的做法必然要求企业和劳动者的投保费率较高，否则便无法得到足够的基金。

因此，必须在经济发展速度较快而水平也较高的情况下才能实行。

世界上只有少数亚非发展中国家实行这一制度，新加坡是取得成功的案例。

新加坡现在不仅实现了不依靠国家财政拨款的养老保险，而且积累了一笔十分丰厚的社会公积金；不仅实现了养老保险资金的良性运行，保证了退休者晚年生活需要等问题。

但其他经济发展水平不高的国家实现这一制度的效果并不理想，原因就在于社会投保能力不强，造成资金短缺，不能实现良性运行。

三是投保资助养老保险模式。

投保资助式养老保险制度是由社会共同负担、社会共享的模式，是世界上大多数国家实行的养老保险模式。

每一个工薪劳动者和未在职的普通公民，都属于社会保险的参加者或保险对象。

在职的企业雇员必须按照工资的一定比例定期缴纳社会保险费，不在职的社会成员也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费，才有资格享受养老社会保险。

同时还规定，企业或顾主也必须按照企业工资的一定比例定期交纳保险费。

这些规定都是强制性的。

具体交纳的比例各国有一定的差异，如：德国的雇主和雇员都交纳工资额的9.25％，瑞士则交纳4.2％，还有的国家规定雇主交纳的比例要高于雇员的比例等。

该模式对被保险人所得的养老金按投保的情形可分为普通养老金、雇员退休金和企业补充退休金三个层次。

比较前两种模式而言，投保资助式养老保险制度科学性很强，但资金管理有较大的难度。

其优点包括：保险金来源较丰富，由国家、企业和劳动者共同投保；层次较多，可以满足社会各层次的不同需要，调动多方面的积极性，社会覆盖面也较宽。

美国是比较典型的投保互助式养老保险制度国家，我国自90年代以来对养老保险制度实行改革的基本目标就是向这种投资互助型的方向发展。

（四）、国外养老保险制度实践中的企业从美国和德国的养老保险制度的改革实践中可以看出，企业补充养老保险对国家基本养老保险既体现出有补偿原则，更体现出将养老保险费用分散化的意向，使微观经济主体——企业拥有更多的决策权，进而使养老保险制度改革拥有较强的承受力。

作为企业，通过建立补充养老保险制度，既对其市场化经营形成一种督促机制和激励机制，体现出不同企业之间经营状况的差异，又可借此增强企业对职工的吸引力和凝聚力，调动职工的劳动积极性，还可有效地作为防御敌意接管与收购的工具和手段，从而通过提高劳动力要素与其他生产要素资源的配置效率，进一步促进企业边际生产率的提高。

当然，在倡导建立企业补充养老保险制度的同时，应充分考虑到业绩不同的企业的承受力，政府要给予相应的政策优惠。

如美国之所以能够把ESOP成功地运用于企业补充养老保险制度中并产生了很大的绩效，是与政府对企业实行不同程度的税收优惠政策密切相关的。

鉴于企业补充养老保险制度已经成为影响各国经济发展的重要因素，我们在借鉴时要特别注意研究可能带来的各种积极作用和消极影响，真正做到趋利避害。

同时，应积极为企业补充养老保险制度的发展提供政策指导，并加强对企业补充养老保险基金的宏观调控。

各国养老保险制度的改革实践表明，不论是智利模式，还是美国、德国和瑞典的经验都是与本国的国情和具体实际相结合、经过不断探索而积累起来的，具有鲜明的本国特色。