协调视角下的社会救助-2019年文档

协调视角下的社会救助社会救助作为社会保障体系中居于基础地位的子系统，承担着保障包括贫困群体在内的社会脆弱群体最基本生活的责任，它是“最后的安全网”，是保证底线公平的基本制度安排之一，对社会公平与社会和谐意义重大。

20世纪90年代以来，我国的社会救助逐步明确了政府的责任，并以最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房等救助为补充，以覆盖城乡困难人口为目标，不断发展进步，取得了一定成就。

[1]但是目前看来仍存在一些不容忽视的问题，比如社会救助的城乡分割问题、专项救助效果不明显的问题以及片面强调社会救助作用的观念认识问题等。

笔者认为，要解决现存的一些问题并推进社会救助的不断完善，就必须以协调的视角反思并重新审视我国的社会救助，从以下三方面突破，推进社会救助的协调发展。

一、社会救助的城乡协调发展我国目前的社会保障制度设计存在严重的城乡分割现象，社会救助也是如此。

以社会救助中保障居民最低生活的低保制度为例，2005年该制度已经覆盖了全国城市2200多万贫困人口，基本实现了“应保尽保”。

但与此同时，农村居民的低保制度还没有覆盖全国，大部分农民难以获得政府的制度性救助，2005年实行农村低保制度的13个省只覆盖了约800万农村贫困人口(这13个省的农民总数不足全国的42％)[2]。

据保守估计，农村居民中仍有2200多万贫困人口没有享受低保，面临着生存的压力。

城乡低保制度的不协调，不仅不利于底线公平的维护，也不利于和谐社会的构建。

既然社会救助是“最后的安全网”，那么促进社会救助的城乡协调应该比其他社会保障政策的城乡协调更具紧迫性，财政上也更具可行性。

郑功成曾估算过，要解决所有还没有享受农村低保的农村特困人口的最低生活保障问题，每年大约需要100亿元，仅相当于2005年国家财政收入的0．33％，即使再宽松一些，占财政的0．5％足矣。

这笔资金的利用效率会很高，因为它不仅解决了农村贫困人口的生存问题，而且能促进城乡低保制度的一体化，在对贫困人口的救助方面消除城乡分割与不平等。

[3]当然，城乡低保制度的协调只是社会救助协调的一部分，也是第一步。

因为低保制度只是满足最低的生存条件，农村受助家庭及个人得到的救助应向城市受助者那样逐步向更宽的范围扩展，最终形成城乡一体化的、协调发展的社会救助体系。

二、社会救助各项目的协调发展我国现行社会救助项目从总体上看比较单一，主要是生活救助项目，重在保障贫困群体的最低生活需求，比如最低生活保障制度。

但是由于生活救助项目没有考虑到贫困人口的医疗、教育、住房等需求，因此对贫困人口的脱贫是不利的。

鉴于此，不少地区已经开展了医疗、教育、住房等专项救助。

到2003年，全国共12个省(自治区、直辖市)，200多个市(地区)、县(区)建立了大病医疗救助制度，共救助了13万多人。

[4]可以预见，由单一的生活救助向多元的综合救助发展，建立以最低生活保障制度为基础的综合性社会救助体系是大趋势。

然而救助项目的增多并不必然带来救助效果的同步增加，要想使社会救助更好地发挥效果，必须注重各项目的协调与整合。

目前很多地区实施的专项救助效果并不明显，究其原因主要是这些专项救助与低保制度之间没有协调好，而仅仅简单地把低保对象作为专项救助的对象一起捆绑实施。

这就产生了问题，造成低保“含金量”过高，对那些收入刚超过低保线或超过不多的“亚贫困”人口而言，这些专项救助给他们带来一种相对剥夺感，尤其是他们确实需要这种救助时。

于是想利用低保制度的人越来越多，目的是想获得与其挂钩的专项救助，有些地方还因此产生了申请者与基层管理人员的冲突。

本来旨在促进社会公平与和谐的政策却带来了相对不公平和不和谐，是因为没有考虑到各救助项目的协调发展。

笔者认为，目前的关键是要充分认识到协调发展不等于捆绑实施，低保对象与其他专项救助的对象不能完全重合。

社会救助的各个项目有不同的目的，比如最低生活保障的目的是保障贫困人口的最低生活问题，医疗救助的目的是解决贫困人口的医疗救治问题，教育救助的目的是解决因贫失学问题，保证适龄贫困人口获得受教育的机会。

虽然低保对象中需要专项救助的人可能占的比例要高一些，但不一定全部都有教育和医疗的需求。

因此，在锁定目标群体时，既不能完全重合，也不能各自为政，建议采取“分合结合”的方法，即按照各种专项救助的特点，分别确定好自己的救助对象，这些对象肯定与低保对象存在一定重合，把这些重合的部分挑出来，由一个部门统一进行救助，其余的则由相关部门负责，实行具体的救助措施。

[5]这样可以使专项救助找准对象，避免覆盖面过窄的问题，也可以使社会救助避免重复和无序，使其各个项目协调发展，更有效地发挥社会救助的整体效果。

三、社会救助与其他社会保障子系统的协调发展我国的社会保障体系主要由三大子系统构成，即社会救助、社会保险和社会福利。

其中社会救助是居于基础地位的子系统，旨在保障社会脆弱群体的最基本生活；社会保险是居于主体地位的子系统，旨在化解劳动者面临的各种风险；社会福利是最高层次的子系统，旨在提高全体国民的生活质量。

这三大系统应该协调发展，不能顾此失彼，也不能厚此薄彼，否则就会影响社会保障体系整体功能的发挥，甚至会激发社会成员的矛盾。

[6] 1．社会救助与社会保险社会救助在人类历史上的出现远远早于社会保险。

在农业社会里没有社会保险，只有救灾济贫这类简单的社会救助形式。

进入工业社会以后，社会保险开始普及，人们一度以为社会救助将会被社会保险完全取代。

但事实证明并非如此，因为再发达的社会也存在低收入及遭遇不幸的社会成员。

因此，社会救助的地位虽有所下降，但仍然是社会保障体系中必不可少的居于基础地位的子系统。

[7]在中国，计划经济时代城市的劳动保险及农村的合作医疗等社会保险几乎覆盖了全体国民，社会救助主要针对城市的“三无人员”和农村的“五保户”，对象人数不多，所以社会救助作为“边缘”的制度并没有受到重视。

改革开放以后，由于社会经济制度的转型和社会保障制度的改革，造成目前社会保险的覆盖面很有限，为了应对突显的贫困问题，社会救助的重要性日益增加，低保制度和其他专项救助也取得了很大发展。

重视社会救助本无可厚非，但现在学术界有一种观点认为在中国这样一个发展中国家，社会救助可以将有限的资源集中在最需要的人身上，因此只要社会救助就可以了，没必要也没能力发展社会保险。

其实这是一种片面的观点，因为它没有从协调的视角审视社会救助。

比如目前许多低保对象是由于没有医疗保险而导致因病致贫，最后不得不依赖于低保金生活。

可以设想，如果不发展社会保险，劳动者面临的疾病、工伤、老龄等各种风险就无法化解，很容易沦为社会脆弱群体，到时候进入社会救助的社会成员越来越多，社会救助迟早会不堪重负，难以实现可持续发展。

所以在发展社会救助的过程中，应该注意与社会保险的相互协调。

比如在农村，低保对象可以由政府代为缴费把其纳入合作医疗的范畴，这既可以解决低保对象的医疗保障问题，又能够促进农村合作医疗的发展。

在城市，可以考虑低保制度与失业保险制度的协调。

目前城市2200多万低保对象中超过50％是有劳动能力的，将这么多有劳动能力的人置于社会救助的庇护下显然不是国家政策的最终目的。

[8]所以应该通过与失业保险的协调，对1000多万有劳动能力的低保对象开展培训、职业指导与介绍等工作，促使其重拾信心重返劳动力市场，这既有利于失业保险就业促进功能的充分发挥，促进失业保险制度的完善，同时也有利于受助者走向自立，使社会救助制度走上可持续发展的道路。

2．社会救助与社会福利在人类历史上，曾有一段时期社会救助和社会福利是密不可分的，社会福利与慈善事业和济贫救助同义，都只是面向少数社会成员的。

20世纪后，社会福利才在国家干预下作为一种社会化的行为，与社会救助区分开，成为面向全体国民的社会政策。

[9]在中国，计划经济时代的社会福利主要是由民政部门举办的各种福利院、福利工厂等，面向的是无依无靠的孤老残幼，覆盖范围很小。

绝大多数城镇居民的福利由所在单位提供，乡村人口的福利由乡村集体提供，这些虽不能算社会福利，但实际起到了社会福利的作用，提高了社会成员的生活质量。

改革开放后，城镇的单位福利和乡村的集体福利开始瓦解，社会福利虽在改革中取得了一定进展，但仍远远不能满足城乡居民的需要，也远滞后于社会经济的发展。

比如从残疾人福利来看，2000年全国有一定劳动能力的残疾人约2000万，而通过各种形式就业的不到15％，[10]大批残疾人不能就业和自力更生，那么很有可能只能依赖于社会救助生存。

再比如说儿童教育福利，2002年全国财政教育经费投人占GDP的3．41％，远低于世界同期4．4％的平均水平，对儿童教育福利投入不足一方面会给教育救助带来巨大压力，另一方面儿童受教育程度差，长大后容易掉入贫困的陷阱，最终可能给低保制度带来沉重负担。

可以设想，如果社会福利覆盖面窄、水平低，不继续发展的话，全体国民的生活质量就难以提高，而残疾人、老年人、儿童和妇女等抗风险能力差的群体的生活质量甚至会下降，不得不依赖社会救助，使社会救助负担加大。

与此相反，如果社会福利比较完善、健全，一方面可以提高全体国民的生活质量，减少抗风险能力差的群体落入贫困的可能，进而减轻社会救助的压力；另一方面，对正在接受社会救助的家庭而言，家庭中的老人、儿童等通过享受相应的社会福利，可以减轻家庭的负担，有助于受救助家庭摆脱贫困。

由此可见，必须摒弃只重社会救助而忽视社会福利的观点，发展社会救助的过程中要注重与社会福利的协调。

比如低保制度应该积极地与残疾人福利相协调，使享受低保的残疾人也能获得相应的康复治疗并参加一些文体娱乐活动，对低保对象中有一定劳动能力的残疾人，应该帮助其安排适当的工作岗位或通过残疾人福利事业的发展扩展就业，并优先考虑安排低保对象中的残疾人，这既可以促进残疾人福利的发展，也利于社会救助的可持续发展。

总之，在以构建和谐社会为目标的新时期内，通过社会救助保障底线公平和通过社会福利满足人们共享发展的成果，是构建和谐社会的两项首要任务，[11]这就为社会救助和社会福利的协调发展提供了良好机遇；同时这两者又同属民政工作的范畴，这也为社会救助和社会福利的协调发展提供了有利条件。

评判社会保障制度是否成功有三条标准：一是制度是否公平，二是制度是否有效，三是制度是否可持续发展。

[12]社会救助制度的城乡协调发展可以使制度更加公平，社会救助内各项目的协调发展可以使制度更加有效，而社会救助和社会保障其他子系统的协调发展则可以使社会救助走上可持续发展的道路。

因此可以说，把社会救助置于协调的视角下来审视并不断完善，是使我国社会救助走向成功的必由之路。

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