论农村民间自治组织的法律规范问题的需要
乡村振兴背景下村规民约的功能检视、现实困境及应然走向
DOI ：10.3969/j. issn. 1672 -7991.2021.01.008乡村振兴背景下村规民约的功能 检视、现实困境及应然走向**基金项目：2018年河北省社科基金项目“河北省乡村振兴的制度框架和政策体系研究”（HB18FX011）。
收稿日期：2020 -10 -13 ；修回日期：2020 -11 -08作者简介：刘伟安（1995 -），男，河北省保定市人，在读硕士研究生，研究方向为乡村治理。
通信作者:房建恩（1979 -），男，河北省内丘县人，副教授，博士，主要从事农业与农村法制研究。
刘伟安，房建恩（河北农业大学人文社会科学学院，河北保定071000）摘 要:乡村治理是解决“三农”问题的关键所在，而村规民约是乡村治理中村民自治的主要形式之一。
在乡 村振兴背景下，村规民约作为村民自治制度化体现，笔者对村规民约重新进行功能检视,并通过实证调研数据和案例分析发现村规民约发展中存在同质化、缺少村民参与和脱离国家法律等诸多困境。
最终笔者提岀村规 民约应该走向自治型治理、精细化治理和权威型治理，并提岀相对的完善措施，以推动村规民约更好发展。
关键词：乡村振兴;村规民约;同质化中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1672 -7991(2021)01 -0041 -06The Function Review , Realistic Predicament and the Trend ofVillage Regulations and Agreements in Rural RevitalizationLiu Weian, Fang Jianen( College of Humanities and Social Sciences ， Hebei Agricultural University ， Baoding Hebei 071000 ， China) Abstract : Rural governance is the key to solving the problem of u agriculture , rural areas and farmers ” and VillageRegulations and Agreements are one of the main forms of villagers ' self-governance in rural governance. Under thebackground of rural revitalization , Village Regulations and Agreements are the embodiment of the institutionalization of villagers ' self-governance. The functions of Village Regulations and Agreements are reviewed , and the result shows that there are many setbacks in the development of Village Regulations and Agreements via empirical research dataand case analysis , such as homogenization , lack of villagers ' participation and separation from national laws. Village Regulations and Agreements should go towards autonomous governance ， refined governance and authoritative govern ance. Relevant improvement measures are proposed to promote the Village Regulations and Agreements.Key words : rural revitalization; village regulations and agreements; homogenization村规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范[1]o 村规民约虽然一直作为除国家 法律法规以外维护乡村社会秩序的主要准则之一,但是其在城镇化、农村人口外流和乡村熟人社会逐渐瓦解等问题的冲击下，村规民约出现了缺 乏村民参与、模板化、口号化和与国家法冲突等问题，导致基层群众对村规民约的认同感正在大幅下降。
统编版高中政治必修三第6课6.3基层群众自治制度
中国成为世界上 解决民主问题、 处理民主关系最 好的国家之一， 你认为最重要的 原因是什么？
一、我国基层群众自治的组织形式
1.基层群众自治的含义
人民群众在城乡基层党组织领导下，在 居住地范围内，依托基层群众自治组织， 依法直接行使民主权利，实行自我管理、 自我教育、自我服务、自我监督民主制 度和治理模式。
村民委员会 是村民自我管理、自我教育、自 性质： 我服务的基层群众性自治组织。
居民委员会 是居民自我管理、自我教育、自 性质： 我服务的基层群众 性自治组织。
村委会和居委会非国家机关、非基层 政权组织、非基层经济组织，不行使 国家职能，不管理国家事务。 村委会和居委会干部不是国家公务员。
2.组织形式
是“官”？
➢实行村民自治依据的是哪一部 法律？
（2）城市：居民委员会 ①性质：居民委员会是城市基层群众 性自治组织。
思考：居委会成员如何产生？其任务是什么？
②任务：维护居民的合法权益，办理本居 住地区居民的公共事务和公益事业，调解 居民纠纷，协助维护社会治安，向人民政 府反映居民的意见、要求和提出建议等
②在城市：社区居委会正从过去的居民代表选举，向更高比例的居民直 接选举发展，选举程序更加规范，给城市基层治理带来显著变化。
（2）民主协商
有事好商量，众人的事情由众人商量， 找到全社会意愿和要求的最大公约数， 是人民民主的真谛。
①原因： 城乡基层的公共事务千头万绪，应该也必须由众人商量着办。
只有本着有序参与的原则，让居民或村民合理表达意见和建议，
中央
省
国
我国的基层政权组织是指乡、 镇、民族乡人民代表大会和人
市
家 机
民政府以及市、市辖区人民代
关
村党组织领导下的村民自治
村党组织领导下的村民自治党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把“村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”纳入农村改革发展基本任务之中，并进一步强调要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。
“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，应坚持和改善村党组织的领导，健全和完善“四个民主”制度，培育和丰富自治组织体系，增强和提高物质保障能力和法制保障能力，紧紧围绕“健全法制、创新机制、丰富组织和提高保障”等四个方面来促进村民自治民主质量的全面提升。
一、坚持和改善村党组织的领导第一，应坚持和加强村党组织对村民自治的领导。
我国基层群众自治制度的建设和实践活动是在党和政府的主导下开展的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大优势。
党在农村基层的组织是农村各项事业发展的领导核心。
坚持党的领导是村民自治保持正确的政治方向，有计划、有步骤地稳定、健康和有序发展的根本保证。
在村庄社区实行具有基层群众自治性质的村民自治制度，并非要否定党在村庄经济社会发展中的领导核心地位。
第二，应完善相关法律和政策，明确和细化“两委”职责和权限。
“两委”关系“失范”的重要根源之一，就在于现有的文本规范过于原则和笼统，缺乏明确的权责边界和可操作性。
应立足于村庄社区治理，合理划分“两委”职责，细化“两委”权限，制订具有可操作性的“两委”关系的法律和政策规范。
第三，应着眼机制创新，实现“两委”良性互动。
一方面应积极探索实现“两委”良性互动的人事协调机制。
对“一肩挑”、“交叉任职”等现有的解决“两委”矛盾的办法进行检讨和评估，探讨新形势下促进村党组织成员竞选村委会成员的政策措施。
另一方面应积极探索实现“两委”良性互动的工作协调机制。
对“两委”联席会议等现有的解决“两委”冲突的工作机制进行检讨和评估，探讨“两委”对村庄事务融洽“共治”的机制。
二、健全和完善“四个民主”制度第一，要健全以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举制度。
6.3 基层群众自治制度 高一政治《政治与法治》(统编版必修3)
工作。上级政府可以对村委会的工作进行指导议、支持、帮助，需要的时候还
可以直接干预村民自治范围内的事项基被。层指政导权、组协织助对与村被委协会助和的居关委系会，是不指得导干与预
总结：关于基层治理答案要点总结 （乡村治理 多元共治）
（1）党—— 党的领导核心作用：基层党组织的战斗堡垒作用 党员的先锋 模范作用 （2）三治： ①自治(基层自治---民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商、 创新基层自治模式、形成共建、共治、共享的治理格局） ②德治（村规民约、村风民俗、家风 ） ③法治(乡村治理走上法治化、制度化、规范化的轨道） （3）发挥人民（村民、居民）主体作用、以人民为中心 （4）物质文明和精神文明两手抓 （5）多个组织（村两委、村民会议、乡贤）共同参与 （6）运用现代技术,推动社区治理能力现代化、服务精细化提高基层治理效 能。
第二 单元
人民 当家 作主
本质
第四课人民 民主专政的 社会主义国 家（国体）
国家
第五课我国的 根本政治制度 （政体）
人民民主专政的本质： 人民当家作主
坚持人民民主专政 人民代表大会：我国的国家权力机关
决定
人民代表大会制度：我国的根本政治制度
人大、人大代表、
其他国家机关 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
防止以权谋私，尽可能避免管理工作的失误。(如村务公开）
2.为什么发展基层民主(实行民族区域自治的原因）
（1）根本原因：我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。
（2）重要性（意义）：发展基层民主，保障人民群众享有更多更切实的民主 权利，是我国社会主义民主政治建设的重要内容。（P67第二段） （3）地位:基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。 扩大基层民主是社会主义民主广泛而深刻的实践，是发展社会主义民主的基础 性工程。P69最后一段▲注意：扩大基层民主≠扩大公民的民主权利
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》文章属性•【制定机关】中共中央办公厅,国务院办公厅•【公布日期】2019.06.24•【文号】•【施行日期】2019.06.23•【效力等级】党内规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】村镇建设正文中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（2019年6月23日）实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。
为深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署要求，推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，现就加强和改进乡村治理提出如下意见。
一、总体要求（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照实施乡村振兴战略的总体要求，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。
（二）总体目标。
到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。
到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。
关于村民自治工作的调查报告
关于村民自治工作的调查报告近年来，昆山市全面贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，实行以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治，采取多种方式规范村务公开和民主管理工作，有效促进了农村各项社会事业的健康发展。
1995年、1998年和连续三次被国家民政部命名为“全国村民自治模范市”，初被全国村务公开协调小组命名为“全国村务公开民主管理示范市”。
一、加强领导，完善制度，提升工作水平一是强化领导，抓考核。
市委、市政府把村务公开和民主管理工作作为农村基层民主建设的重要内容，专门调整了村民自治工作领导小组成员名单和职责，党政统一领导，民政部门组织协调，市纪委、市委组织部、农办、妇联、共青团、计生委等有关部门共同参与的领导体制和工作机制得到进一步完善。
同时，还把此项工作列入市委市政府年度综合目标之中进行严格考核，保障了村务公开民主管理工作有力有序深入开展。
二是培训动员，抓基础。
村务公开民主管理是“三农”工作和建设社会主义新农村的基础，市委、市政府每年都坚持对村“两委”班子成员及其配套组织开展全面系统的培训，紧紧围绕《村委会组织法》、村民自治、村务公开和民主管理、村民自治章程(村规民约)四个重点内容组织脱产培训，及时组织学习“四议两公开”等基层民主管理的有效方法，大大提高了村级干部的民主管理意识，在广大村干部中筑牢了正确的自治观念、理财观念和民主管理观念。
同时，在全市各村，利用村民大会、村民代表大会和走家串户方式向广大村民广泛宣传村务公开民主管理意义、方法和程序，提高群众参与村务公开民主管理的意识。
同时，充分发挥市、镇两级机关干部作用，开展“基石工程”活动，下派农村工作经验丰富的机关干部脱产下村指导各项工作，为村务公开民主管理“薄弱村”治理工作打牢了思想基础，提供了人才支撑。
三是完善制度，抓落实。
昆山市抓住村党组织班子调整，村委会换届选举后的有利契机，根据市委、市政府《关于进一步加强村务公开民主管理制度的意见》，修订《昆山市村务公开目录》，指导各村及时完善《村民自治章程》、《村规民约》等31项制度、明确村务公开监督小组和民主理财小组职责。
基层村委会存在的问题及对策
基层村委会存在的问题及对策一、问题分析近年来，随着农村经济的发展和城镇化进程的推进，基层村委会作为农村自治组织的重要组成部分，承担着农村社会管理、基层民主建设等重要职责。
然而，基层村委会在实践中也面临着一些问题，如权力过分集中、参与度不高、规范意识淡薄等。
这些问题的存在阻碍了基层村委会发挥作用，需要采取相应对策来解决。
二、权力过分集中的问题及对策1.问题描述基层村委会中部分村干部权力过分集中，决策和管理缺乏民主参与，农民的意见表达渠道有限，导致村民对村委会工作的认可度降低。
2.对策建议（1）加强民主决策机制：建立健全村民议事会或村民代表大会制度，通过选举产生代表，让村民参与决策，提高决策的科学性和民主性。
（2）提升村民参与意识：通过组织村民代表参与制定、讨论重要事务，增加村民对村委会决策的参与度和认同感。
（3）加强村内信息公开：及时向村民公开村委会的决策信息、活动计划及预算决算等，提高透明度，让村民了解和监督村委会的工作。
三、参与度不高的问题及对策1.问题描述基层村委会的民主选举参与度较低，很多村民对村委会的工作缺乏参与感，民主参与意识不强。
2.对策建议（1）加强民主选举教育：开展宣传活动，提高村民对民主选举重要性的认识，鼓励村民积极参与选举，在选举中发挥民主选择权。
（2）完善选举程序：建立选举工作制度，确保选举公正、公平，避免权力滥用和乱象出现，增加村民对选举的信任度。
（3）规范选举管理：加强对选举组织者的培训和监督，提高选举管理水平，确保选举程序合法合规。
四、规范意识淡薄的问题及对策1.问题描述部分基层村委会干部对法律意识和规范意识缺乏重视，存在违法违规行为，影响了村委会的形象和工作效率。
2.对策建议（1）加强法律法规教育：开展法制宣传活动，提高村委会干部的法律意识和规范意识，使其依法履职，增强法律意识。
（2）建立监督机制：建立内部监督制度，对村委会干部的工作进行监督和评估，发现问题及时纠正，避免违法违规行为的发生。
村民自治章程(样本)
村民自治章程（样本）（村民会议年月日通过）第一章总则第一条根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》以及中办发[2004]17号文的有关要求，为加强基层民主政治建设，实行村民自治，保证村务工作的正常运转，特制定本章程。
第二条本村村务是指涉及本村村民的政治经济、科教文卫及其它各项社会事务，由村民会议和村民代表会议行使管理职能，具体工作由村党（总）支部、村委会组织实施。
实施村务管理必须在符合党的路线、方针、政策和国家法律、法规范围内进行，充分按照民主决策、民主管理和民主监督原则，实行自我管理、自我教育，自我服务。
第三条村党（总）支部是中国共产党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心。
依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。
凡涉及村民利益的事项或议案，由村党组织统一受理，经党组织和村委会联席会议研究提出具体意见或建议后，交由村委会召集村民会议或村民代表会议讨论决定。
第四条本章程由村党组织和村民委员会具体执行，村民会议和村民代表会议监督。
本章程是全体村民的行为规范，在章程面前人人平等，人人都必须严格遵守。
第二章村民组织第一节村民会议和村民代表会议第五条村民会议由本村18周岁以上的村民组成，是全村最高权力机构，村民会议每年至少召开一次。
有十分之一以上村民提议，应当召集召开村民会议。
召开村民会议应当有本村18周岁以上的村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加。
所作决定，应当经到会人员的过半数通过。
村民委员会向村民会议负责。
第六条村民会议的职权是：（一）选举、罢免和补选村民委员会成员。
（二）听取并审议村民委员会的工作报告、财务收支情况报告；审议决定村建设规划、经济社会发展规划和年度计划，以及有关公共事务、公益事业的重大事项。
（三）审议决定本村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设方案，决定村集体经济收益的使用。
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保 障 的 重点 。
地 方 备级 机构都试 图通过 强 渊村 民委员会这 一 自治组织 的合 法性， 来达到组 织村 民参加社会 活动的 目的， 现在 来看 效果 但 并不是很理想 。嗡寸 民委 员会 的建立， 既受到地方政府的行政干 预， 也受到传统宗族势力的挤压。作为村民的 自治形态 ， 村民委 员会 已经很难发挥其作用 ， 在现行 的政 权结构 与传统 宗族 势力 的双重挤压下， 民委员会面临着无法发挥作用 的局面 。 村 ㈡ 全国各地农村普遍存在着各种形式的农 民维权组 织 近年来， 同农村 发牛 了许 多直接 针对基层政府 的群 体性 我 事件。这些事件大都经过各级政府的努力得到 了妥善处理 。但
靠组织起来 的农 民参政 议政柬影响村级组织 的决策， 在农村社
会发 展中维护农 民的利益 。在组织 方面具 有下 列四个基 本特
点。
一
是订一定数量 的成员， 成员之 间客观存在 领导与被领 导
思维干预当地事务。 是存个别地方有传统 的宗族势力 卜 建立
起来的 自治组织 。这类组织 以家族为纽带 ， 在这个 区域或较 小
该是维护 农村社会秩序 、 障农 民权益 的民间协 作组织 ， 可 保 也
以成为农村社会的整合组 织。①
一
是 自发筹建农村 民问 自治组 织组织。但大 多处于“ 表队伍 ” 代 和 “ 网络联盟 ” 阶段。这些农 民维权 组织 实际上代表着 目前农村存 在的各式各样 的农 民维权组 织的基本类型 ， 其首 要 目标就是维 护被基层政府侵 害的农 民合法权益 ，主要是采 取集体上 访 、 与 地方政府交涉 、 组织宣传 国家 的法律和 政策来领 导农 民进行集
高经 济效益 ， 别是在 生产 资料 的采购 销售 、 特 获取 市场信 息等
方面 比各 自为战提供 了更大的 空问 ； 以化解 农村 内部各种矛 可
盾， 稳定社会曲 。市场经济的 本质特 性和农业的弱质性 决定 厂 农 村 民间 自治组织 的必 然 Ｉ现 。事实证 ｌ 社会集 刚的纰纵化稚 ｌ ｊ ， 度越 高 ， 社会 集团之 问 的对 话成 本就越 底 ， 妥 的 ｒ能性 就越 －
到全 体平等行动 …致 ： Ｉ 一个 ８人 以上 的团体 ， 就需 要分化 为
领袖 和服从者两 部分 ， 这种 团体 欲维持其 统一 ， 必须 有赖于 组 织 。¨ 是有 明确 的宗 旨， 二 即维护 中央政 策和 国家法律赋予农 民
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甘肃农业
２０ ０６年第 １ 期 （ ２４期） １ 总 ４
的各种合法权 益 。有 一个共 同的 目标就 是 为落 实 中央文件 精
神、 减轻农民负担 ， 而且这种 目标 又在 不断发展 着。农村的这些 组织 维 护农民利益 上 主要表现在 从 乡镇统 筹、 农业特产税 、
生猪税不能按人头分摊 ，税 费改革没有 按实 际上 地面积 ￣ｔ ， Ｙｉ Ｅ
大 。如粜建立健ｌ 全这个 组织的 党的领 导组织 ， 就可 以成 为 各级
到要求纠 ｌ学费、 费的实际 收取 等 。 Ｆ 水 三是成 员之 间有 一 定程 度的分工。分１是组织进行运 转并实现 其 Ｈ的基 本条件 ， 组织 内部结构 只小过 是分下的表 达形 式 。 是具 有一‘ 定的 决策机 制 。通过分析村 民ｆ 提供 的各种证据材 料， ｆ Ｊ 以及村 民与各级干 部对他们行 动的态度 ， 如何 找村 民们签名 、 对 如何收 取 卜洧经 费、 如何应对 乡镇干 部的干扰都确 定 了具体 的行动方案 。在这 种 决策过程 中 ， 虽然作 为“ 牵头人 ” 具有 一 定的 决定作 用 ， 集 但 体会议是最为主要 的形式 。具有“ 大意义“ 『 都是通过 重 的干 动， 会议的方式 决定 的。⑨
是， 也有些事件 由于处理不 当， 原有各种矛盾和冲 突依然存在 ，
关键词 ： 农村组 织； 民权利 ； 公 法律规 范 目前，在我 同农村 中出现 了许多农 民 自发形 成的组织 ， 有 些是建立在经济 联合 的农 民 自发组织 ， 些组织在一定 的范围 这
内为农 民争取了利益 ， 因缺 乏规范的制度 和法 律 ， 但 引发 了… ・
些 问题。因此， 有必要对于农村 民间自治组织进 行立 法， 规范其 组织的合法性。我国以往 的发展历史表 明， 民的这个组织 应 农
逐渐产生 一 “ ｒ 些 减负 ＿访 代表”“ 负代表 ”等名 义出现 的 Ｌ 、减
“ 民利益代 言人 ” 农 。与此同时， 民的政治诉求在 内窖上也变 农 得更有进 取性 ， 出了在政 治上 组织起来 的要求 ， 提 具体表 现就
体性抵抗 、依靠农 民通过选 举来 改变 村级治理 方式和结构 、 依
、Байду номын сангаас
我国农村 的组织状况
研究村 民的组织 维权 ，要 与农 民的结社 自由 分开来 ， 首 先要了解和分析我国农村存在 的组织形式。
㈠ 在农村的组 织结构 中 目 前存在 不 同的组织 一是在 传
统的 计划经 济体 制下建立起 来 的的草 层组 织。依 照现行 的法 律， 这类组织 已不 复存在 ， 但在某 种意义上其 组织 的非服 务性 却仍然影响省农村的方方而面 。在个别地 区， 过去 的大队长和 小队长仍然是当地的核心人物 ， 们仍然能够运用传 统的组织 他
的关系。中国老一辈社会学家孙本文 曾经对 多数人 的结 合提供 了一个非常有意思 的模 式： 如果一个 ３ ～８人 的团体 ， 很容易 做
范围的行政 域 内影响着村 民的日常牛活。三 是依靠现代法制 建立起来的新型的 自治组织 。这三类组织 结构在农村地区相互 交织， 构成 了…个复杂的农村社会系统。日前 ， 无论是 ｔ 灾还是
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甘肃农业
２０ 年第 １ 期 （ ２４ ０６ １ 总 ４ 期）
李军娟 （ 中共天水 市委党校 甘 肃 天水 ７ １ ０ ） ４ ０ ０
摘 要： 目前各地农 村 出现 了许 多农村民 间 自治的组织 ， 承 担起 了一些维护和争取农 民权 益的重任 。 对于农 村的和谐发展 有着十分重要的意义。因此成立农村 民间 自治组织和赋予这 个 组织的权利应当受到 法律保护 ， 使得保护 农民根 本利益 的组 织 合法化。作者通过 分析 农村基 层组织的现状和 问题 ， 出了成 提