35.关于扶贫开发立法的建议

35.关于扶贫开发立法的建议
关于扶贫开发立法的建议
根据5月15日潘主任主持召开由省农业厅、林业厅、水利厅、气象局、省政府扶贫办、花产联等部门有关人员参加，主要安排全国人大农业与农村委员会拟于2006年5月25
日召开部分省区市人大农业与农村立法工作座谈会，研究今后的立法工作的材料准备的会议上，把扶贫开发立法作为向全国人大重点反映的新制定的立法项目。

为使扶贫开发立法工作顺利开展，现提出如下建议供参考：
一、扶贫开发立法的必要性
（一）扶贫立法是依法行政的客观需要。

依法治国、依法行政，首先要有法可依。

为确保扶贫资金用在“刀刃上”，扶贫项目能最大限度的发挥扶贫效益，我们制定了大量的扶贫资金项目管理办法，为扶贫开发规范有序的开展奠定了基础。

但是，没有上升到法律层次，缺乏法律支撑。

目前，我国的综合国力、经济实力、国际地位快速提升，已具备了扶贫立法的经济基础。

为了更有效地帮助贫困人口，巩固扶贫成果，规范扶贫工作，应该把扶贫政策上升到法律规范的层次，通过法律的形式，明确扶贫工作的对象、标准、
手段、原则，动员国家和社会各方面的扶贫资源，监督扶贫资金的使用和管理。

（二）扶贫立法是保障贫困群体享有生存权和发展权的现实需要。

从我省的情况看，目前未解决温饱的贫困人口，主要聚居于生态环境恶化，基础设施建设滞后，生产生活条件恶劣的深山区、石山区、高寒山区、干热河谷区。

到目前为止，还有近70万特困群众基本丧失生存条件，急需易地搬迁，
极少数特困农户衣不遮体、食不果腹、屋不蔽风雨。

有必要通过立法来保障这些贫困群体生存条件和发展条件得到更
加有效和及时的改善。

（三）扶贫立法是进一步规范扶贫开发工作的保证。

当前政策性的扶贫开发缺乏稳定性、连续性和权威性。

各类扶贫资金项目安排的不可预见性与扶贫项目实施的季节性矛盾突出。

与此同时，经过20多年不断总结完善，扶贫开发已经
形成了以“一体两翼”为重点，辅之以小额信贷、社会扶贫、易地搬迁等有效措施的一套扶贫体系，已经具备了通过立法来保障这些措施实施的稳定性、连续性和有效性的条件。

（四）扶贫立法是动员全社会参与扶贫开发事业的新的动力。

中华民族具有扶贫济困的传统美德，“穷则独善其身，达则兼济天下”。

充分调动社会各界参与扶贫济困是
新阶段扶贫开发的一项重要内容，同时也已经成为筹集扶贫
资金的一个重要渠道。

扶贫立法的缺位，使社会投入贫困地区的资金投向缺乏法律保障，导致社会力量缺乏参与扶贫济困的安全感。

扶贫立法将有效解决这一问题，同时还可以通过制定一些减免税收等鼓励性措施，更进一步调动社会力量参与扶贫开发的积极性。

二、扶贫立法的目的
我国扶贫经历了反制度性贫困、反体制性贫困、反区域性贫困三个阶段，在扶贫开发的实践中我国探索出一条政府主导、社会参与、自力更生开发扶贫和全面协调发展的扶贫开发道路。

经过50多年不懈努力，尤其是1978年以来，经过了
26年的艰苦奋斗，贫困地区的生产生活条件有了明显改善，没有解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿下降到2005年的2300多万人，贫困发生率由30%下隆到2.8%。

取得了
伟大的成效，而今进入了区域性贫困的攻坚阶段，巩固温饱和解决温饱同时并举，这一阶段的显著特点是贫困人口存量仍然很大，贫困人口减少的幅度明显趋缓。

贫困地区自然条件恶劣，生态环境恶化，导致贫困面大，贫困程度深，扶贫难度大；少数民族集聚地区贫困现象严重；社会收入差距不断扩大；贫困人口和其他人群收入差距较大；扶贫投入与实际需要差距比较大；国际反贫任务重，中国扶贫开发任重道远。

贫困是一种复杂的社会现象，是多种原因综合作用的结果，它具有长期性、复杂性，从我国现阶段的情况看它要贯
穿社会主义初级阶段的全过程，基于扶贫开发的广泛性、社会性、艰巨性、复杂性、长期性的显著特征。

而今制定科学的长远规划，加快做好扶贫开发为加快扶贫开发步伐建设和反贫困立法，扶贫开发呼唤立法，应该提到议事日程上来了，首先反贫困本身就是一个长期活动，解决中国农村的贫困问题，促进贫困地区的社会经济发展是短期规划无法解决的长期发展问题，其次保持一个连续持久的政策有利于稳定人心，减少因政策波动造成的损失。

第三，反贫困立法可以保证行政机构依法行政，深化扶贫政策的协调能力。

现行扶贫政策涉及各个方面，提高扶贫机构的协调能力，可以有效解决政策间的配合协调不足能带来的扶贫效率下降的问题。

反贫困要有法律保障已经引起人们的广泛关注。

反贫困立法事在必行。

反贫困立法是对我国反贫困成就的肯定，也是对我国反贫困经验的总结，同时也是对消除贫困构建和谐社会的重要内容，更是我国法律体系建设中的重要组成部分。

三、扶贫开发运作必须以法律为支撑
在现代社会主义市场经济条件下，扶贫开发的责任主体是国家和政府，目标是贫困人口的脱贫，扶贫开发得以更加顺利实施，根本保证和依据是相应的社会立法。

胡锦涛总书记指出“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项重
要内容”。

为完成扶贫开发这一历史任务，我国人民
进行了不懈的探索。

有计划、有组织、有专项资金支持的扶
贫工作已达20个年头，至今尚未有一部专门的扶贫工作法律（条例）以对应依法治国的社会要求。

事实证明，扶贫运作作为一个公共政策的实施，没有法律的规范、保护、支撑就难以切实保障其有序和有效地长期运行。

立法是保障扶贫工作有效机制的建立和工作机制顺利运行的基础，是保障资金项目到位、运作到位、监督到位的铁定规范，以避免地区、部门受利益驱使，而使扶贫资金、项目偏离扶贫主体而无法追究责任，从而影响扶贫的质量和效果。

为此，扶贫工作的国家立法与扶贫工作的地方法规的建立必须提到议日程并
进入程序，使我国的扶贫工作进入有法可依、有法必依、依法扶贫、遵法行事的轨道。

才能使保障扶贫资金合理使用的监督机制；定期公布扶贫资金使用效益的激励机制、公开项目招标和项目监督的管理机制、资金投入和项目实施的成效评价和奖惩机制等以法律的形式得到保障。

四、扶贫开发立法主要解决的问题
一是规范政府行为。

政府主导是我国扶贫开发的基本方针，而政府主导就是把扶持贫困群体，实现共同富裕作为中国政府始终不渝的宗旨，把扶贫开发纳入各级政府经济社会的总体计划，制定扶持政策，加强组织领导，加大扶贫投入。

长期以来坚持了这一点，取得显著成效，随着扶贫难度的加大和对扶贫的长期性和艰巨性的认识程度，少数政府领导的随意性也日益凸现出来，表现在重视不够，工作不力，导致效
果效果不佳等，在具体工作中缺泛必要的法律依据追究其责任人。

因此必须用法律的条款来规范政府主导、规范政府行为、明确政府职责、明确目标，落实任务、强化责任。

实践证明，各级政府的高度重视和投入力度的不断增加，是搞好扶贫工作的根本保证。

二是强化扶贫对象及贫困群体的责任。

自力更生，就是鼓励和支持贫困群众艰苦奋斗，依靠自身的努力，改善基本生产生活条件，改变落后面貌。

在整个扶贫过程中，必须坚持贫困群众在扶贫开发中的主体地位，充分发挥贫困群众的主观能动性，参与制定和实施扶贫规划的全过程。

用法律形式规范“外援为辅，自力更生”为主，增强贫困群众的主体意识，因主观因素造成长期不能脱贫的要追究其法律责任。

三是鼓励社会参与扶贫是立法的重点。

社会参与就是发挥社会主义制度的优势，参与贫困地区的开发。

给扶贫捐赠财产、设备、资金要给予鼓励。

最重要是鼓励企业到贫困地区开发资源，享受国家的税收及优惠政策，扶贫投入不足，扶贫捐赠是扶贫投入的重要渠道，扶贫开发就是要用法律来鼓励、规范对扶贫的捐赠。

免除相关的税收。

对国际上捐赠用于扶贫开发的应给予免税。

同时在扶贫开发工作中作出成绩的国家机关和人民团休要给予物质和精神的奖励。

对安排的扶贫任务没有完成，仍致消极怠工的要给予追究有关责任人的责
任。

对国家鼓励机关事业单位、企业、社会团体、个人为扶贫事业捐赠。

并不应纳入上交税费（如营业税、消费税等）的计算基数。

对个人为持贫开发事业捐赠，应免交各种税费（个人所得税和遗产税）。

四是坚持开发式扶贫的方针，提高自我积累和自我发展能力，加大开发式扶贫的投入力度。

五、方法和步骤
一是建立和完善作为扶贫开发为主体的职能机构。

把扶贫开发领导小组及扶贫办作为政府的职能部门，明确职能、完善机构，真正代表国家和政府行使扶贫开发的管理权力。

改变目前存在的临时机构的做法。

二是用一至二年的时间深入调查总结经验，广泛征求意见做好立法前的准备工作。

三是成立相应的立法机构和扶贫开发法起草委员会。

四是选择一至二个省作为扶贫立法的试点。

首先出台扶贫开发条例。

五是把扶贫开发立法作为“十一五”扶贫开发
的重点。

省人大农业工作委员会：省扶贫办
二○○六年五月十六日。