对重庆市基本公共卫生服务体系建设的思考

ｏ。
康所、区（县）乡镇的计划生育指导站、社区康复站等之闯。这
些部门和单位在开展基本公共卫生服务时存在困惑，由于执行 主体不明确，不清楚各自的职责和任务，甚至出现“无人管”或 者“多人管”的现象。势必引起重复建设，也导致有效的财政 经费的浪费，造成基本公共卫生服务机构职责履行障碍，问责 不清。 ２．２基本公共卫生服务体系不健全，服务能力有待进一步 提高
・７６１・
留不住”现象，分析原因有：第一，基层卫生机构工作条件艰
万方数据
“吃大锅饭”、“平均主义”现象，绩效工资激励作用未发挥，影
响了基层卫生机构工作人员积极性。第三，绝大多数区县仍采 取按项目付费的方式，且没有实行经费预付、预拨机制，不利于 转换基层公共卫生人员服务行为，不能很好调动服务的积极 性。面实施基本药物零差率和开展基本公共卫生服务等财政 投入经费主要靠基层卫生机构垫支来推行，一定程度挫伤了其 积极性。第四，待遇较低缺乏吸引力，同时又没有一个良性的 退出机制，职业前景不明朗。
医疗卫生机构之问缺乏有效分工协作，服务效率低下 专业公共卫生服务机构与基层卫生机构间缺乏交流 通过对四区（县）现场调研和专家访谈，专业公共卫生服
２．２．１
公共卫生服务机构缺失，资源浪费严重，达标率不高
重庆市三大专业公共卫生机构（疾控中心、妇幼保健院、 卫生监督所）已达到“一区（县）一个”，但精神卫生中心配置不 足：全市有３５％的区县尚未设置精神卫生中心。２０１０年抽样 区县调查发现，重庆市精神病患病率较高（０．３６％）高于全国 （ｏ．２％）Ｏ．１６个百分点，且乡镇患病比例远高于社区。当前。 表１
Ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅｓ ａｎｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ
ｉｎｔｅｒｖｉｅｗｓ ｗｅｒｅ ｄｏｎｅ ｉｎ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｈｅａｌｔｈ Ｂｕｒｅａｕ ａｎｄ ｂｕｒｅａｕｓ ｏｆ ｆｉ－
ａｎｄ ２０ ｐｒｉｍａｒｙ ｈｅａｌｔｈ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｏｆ４
ｄｉｓｔｒｉｃｔｓ（ｃｏｕｎｔｉｅｓ），ａｎｄ
ｃｏｍｐｌｅｔｅｄ，ｓｅｒｖｉｃｅ
ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ
ｎｅｅｄｅｄ
ｒａｉｓｉｎｇ，ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ
ｏｎ
ｔａｓｋ
ｄｉｖｉｓｉｏｎ ｓｈｏｒｔ，ｓｅｒｖｉｃｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ ｌｏｗ．Ｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎｓ Ｔｈｅ ｌｅａｄｉｎｇ ｒｏｌｅ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｎｈａｎｃｅｄ，ｍｕｌｔｉ‘ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｃｏｏｐ－ ｅｌａｔｉｏｎ ｄｒｉｖｅｄ ａｃｔｉｖｅｌｙ，ｍｏｒｅ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓ ａｎｄ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｂｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ，ｓｙｓｔｅｍ ｐｅｒｆｅｃｔｅｄ．Ｔｈｅ ｈａｎｃｅｄ． Ａｕｔｈｏｒ’ｓ ａｄｄｒｅｓｓ Ｋｅｙ ｗｏｒｄ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｐｈａｒｍａｃｅｕｔｉｃａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ，Ｐ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ
ｒａｉｓｅｄ．Ｔｈｅ
ｅｘｉｓｔｅｎｔ
Ｉ＇ｅｓｏｕｒｃｅｓ
ｓｈｏｕｌｄ
ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ
ｏｆ ｍａｉｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇ ｂｏｄｉｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅｍ ｓｈｏｕｌｄ
ｂｅ
ｅｎ－
Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ；ｂａｓｉｃ
ｐｕｂｌｉｃ
ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅｓ；ｓｙｓｔｅｍｓ；ｔｈｉｎｇｋｉｎｇ
相文献等。
１．３数据分析
定量数据采用ｓａｓ８．０统计软件双人双录入，经逻辑检查 无误后采取统计描述与统计推断，定性资料采取类属分析和景
情分析。 ２结果
２．１政府主导作用发挥不够、相关部门缺乏合作、管理效率水
平不高 ２．１．１缺乏合作平台
通过对四区（县）现场调研和专家访谈，发现政府在推进
基本公共卫生服务均等化中主导作用发挥不够，没有建立相应
？
重庆市精神卫生机构严重不足。与人民群众的需求相距甚远。 调查显示，重庆市现有公共卫生服务资源浪费比较严重。 如计划生育服务指导站作为全额拨款的事业单位，主要职责应 是开展计划生育、孕产妇保健等基本公公卫生服务，但多数机 构的业务也拓展到医疗服务领域，与基层医疗卫生机构职能重
２．１．２卫生系统内部和单位之间存在功能交叉、重复的现象 从访谈中，发现目前重庆市卫生局内部职能处室和部分基 本公共卫生服务机构存在功能交叉、重复的现象，如基妇处、农 卫处和疾控处等之间；基层卫生机构与中小学卫生保健所、健
隆）。均低于重庆市平均水平（３０．５／万）。每千人拥有医师数 各区（县）也存在差异，由高到低依次为南岸、开县、武隆、南
表２
４区（县）加个基层卫生机构２０１０年卫技人员配备情况
调查发现，基层卫生机构普遍存在高素质人才“下不去、
苦，难以发挥其才能。第二，绩效考核主体不明、指标不科学 （难以量化）、考核方法陈旧、托底调峰政策不合理，普遍存在
公共卫生服务的城乡、地区和人群之间的差距。所谓的基本公 共服务均等化是指每位中华人民共和国的公民，无论其性别、 年龄、种族、居住地、职业、收入，都能平等地获得基本公共卫生 服务¨Ｊ。基本公共卫生服务均等化是保障城乡居民获得最基 本、最有效的基本公共卫生服务最主要的途径，能有效的解决 “因病致贫”和减轻群众医药负担，缩小城乡差距，使全体国民 的健康状况得到根本改善。我国的公共卫生服务体系由医疗 服务体系的公共卫生服务职能部门和专业公共卫生服务网络 组成。对重庆市整体及抽样的４个区（县）基本公共卫生服务 体系中存在的难点和问题，有针对性的提出政策建议，以推进 重庆市基本公共卫生服务均等化工作进一步深入开展，提升人 民群众健康水平。
（县）卫生局、财政局、专业公共卫生机构和基层医疗机构及其相关负责人，访谈重庆市卫生局主要职能部门负责人，查 阅重庆市卫生统计年鉴、医改监测数据及相关文献等。结果：政府主导作用发挥不够，相关部门缺乏合作，管理效率水平
不高；基本公共卫生服务体系不健全，服务能力有待进一步提高；医疗卫生机构之间缺乏有效分工协作，服务效率低。结 论：应充分发挥政府主导作用，积极推进多部门合作管理；整合现有医疗卫生资源，健全服务体系；加大财政投入，增强和 提高基本公共卫生服务能力；强化基本公共卫生服务实施主体的责任，加强主体间的合作。 ［关键词］ 关键词：重庆市；基本公共卫生服务；体系；思考
４区（县）２０个基层卫生机构２０１０年基本设备配置率
２．２。３基层卫生机构卫技人员不足，结构不合理，高素质人员
缺乏 从调研的４个区（县）的基层卫生机构来看，卫生技术人 员较少，高层次的专业技术人员较少，医护比较低，防保人员、 全科医师比例偏低，空编、缺编的现象突出。平均每万人口拥 有卫生技术人员数各区（县）存在差异（表２），由高到低依次 为主城区（南岸）、渝西（南川）、渝东北（开县）、渝东南（武
２．３ ２．３．１
合、卫生部门监管、专业公共卫生机构指导、基层卫生机构具体 实施的多部门合作管理模型。（见图１） 其中专业公共卫生服务机构和医院负责业务指导、技术培 训，甚至参与监督考核等，基层卫生机构负责具体为居民提供 基本公共卫生服务。各区（县）成立卫生管理中心，加强专业 公共卫生机构和医院与基层卫生机构之间合作管理工作。 ３．２明确各机构的职责和分工，提高服务效率 将公共卫生服务系统分为管理层、协调层、实施层，明确各 层任务与目标。管理层由基本公共卫生服务开展所涉及到的 政府各相关部门和卫生系统内部各职能处室组成，前者由政府 牵头，由编办、发改委、财政、卫生、民政、人社、计生、残联、妇联 等部门构成，后者由卫生系统内相关的人事、应急、疾控、农卫、 妇社、医政、药政科教等职能处室组成。各部门与单位的职责 界定如表３。
Ｊｊ｝。调研机构的医师申，仍有３．８２％没有医师执业资格，医护
比例１：Ｏ．７９，低于国家规定不少于１：１的最低标准；防保人员 占卫生技术人员比较仅为７．０７％，每万人口拥有防保人员数 为ｏ．８４，也低于国家规定低于１的最低标准。其中，４区（县） ２０个基层卫生机构全科医师占医师总数比例较低，从高到低 依次是开县（３９．３４％）、武隆（３３．７５％）、南岸（２３．４３％）、南川 （１０．３４％），平均为２６．７２％，尚未形成以全科医师为核心的服 务团队。
Ｒ １９７．１
［中图分类号］
Ｔｈｉｎｋｉｎｇ
ｎｅｓｅ ｏｎ
［文献标识码］
Ａ
［文章编号］
１００４＂４６６３（２０１３）１０—７６０—０４ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ．／ＷＵ
Ｈａｉ。ｆｅｎｇ．ｅｔ ａ１．／／Ｔｈｅ Ｃｈｉ・
Ｓｙｓｔｅｍ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｂａｓｉｃ Ｐｕｂｌｉｃ Ｈｅａｌｔｈ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｉｎ
１对象与方法 １．１研究对象 在重庆市主城、渝西、渝东南、渝东北四个区域，通过分层 随机抽取１个区（县）。调查各区（县）财政局、卫生局、３个专 业公共卫生机构和５个城乡基层卫生机构，了解基本公共卫生
体系建设、服务能力，以及运行管理中存在的主要问题与对策
建议。查阅２０１０年重庆市卫生统计年鉴、医改监测数据以及
服务体系建设、服务能力，以及运行管理中存在的主要问题与
的合作平台，导致涉及卫生、财政、人社、编办、人事、计生和民
・基金项目：重庆市科委项目“重庆市基本公共卫生服务均等化运行管理机制的研究”（编号：ｅｓｔｅ２２０１１ＣＸ—ｒｋｘＡ０１６３） △通讯作者：何坪
・７６０・
万方数据
政等多部门之间职责不清，各自为阵，管理效率水平不高。如 在收治孕产妇分娩上、妇女病普查普治等方面，卫生部门与计 生部门职责不清。
从２００９年起，国家制定基本公共卫生服务项目，计划在
２０１１年基本建立基本公共卫生服务均等化的机制，逐步缩小
对策建议。 １．２研究方法 问卷调查：抽样调查４区（县）卫生局、财政局和２０个基层 卫生机构。半结构式访谈重庆市卫生局主要职能处室负责人， 以及抽样４区（县）卫生局、财政局、专业公共卫生和基本卫生 机构管理人员和医务人员。调查内容涉及基本公共卫生服务