效率与风险：耕地撂荒与耕地保护的政治经济学-精选文档

效率与风险：耕地撂荒与耕地保护的政治经济学一、引言：问题的提出近年来，耕地撂荒现象呈愈演愈烈之势。

尽管中央政府实施了一系列旨在促进农业发展的惠农政策，但是，耕地撂荒的发展态势并未出现根本性扭转，无论是东部地区，还是中西部地区，耕地撂荒现象，均有增无减，并且呈现蔓延趋势。

从经济学角度来看，土地耕作或者撂荒，是农民对于农业比较收益变化的合理反应，本不足为奇。

但是，对于人多地少的中国而言，土地是极为稀缺的基本自然资源，土地的利用效率，一直以来是各界关心的焦点问题之一。

随着荒芜地平线的不断延长，人们关注的焦点开始转向现行耕地保护政策。

改革开放以来，随着中国经济的发展和城市的扩张，工业和城市用地需求急剧增加，大量农业用地被转为非农业用地。

为了保证农业生产的稳定发展，中国政府对现有耕地实行了严格的保护政策，严令限制农业用地转为非农业用地。

而耕地撂荒，意味着农业土地资源的闲置。

既然农业生产不需要这些土地，而工业和城市发展又急需大量土地，那么，还有必要对现有农业用地实行保护政策吗?何不将荒芜的耕地转让给城市企业家们呢?于是，部分学者提出，应该解冻农用耕地不准转作非农用地的禁令。

对土地虎视眈眈的企业家和城市阶层更是明修栈道，暗渡陈仓，或明或暗地与国家的耕地保护政策进行对抗和博弈。

耕地撂荒与经济发展的内在联系是什么?耕地保护政策究竟在保护什么?耕地保护政策何去何从?一项政策的废立，看似简单，实则凸显的是效率与风险的权衡，关乎整体经济发展和经济安全，所谓国之大计，不可不细察。

二、耕地保护之困：经济发展和耕地撂荒耕地撂荒直接缘于农业劳动力转移，农业劳动力转移是经济发展中的关键环节，因此，要理清耕地撂荒和经济发展之间的内在关系，首先，需要理解农业劳动力为什么要流向非农业部门?农业劳动力流动会对农业和土地利用产生何种影响?在经济发展过程中，农业部门向非农业部门进行资源转移，是实现农业社会向工业社会转变的必要条件。

在农业与非农业部门之间的资源转移中，农业部门同时担负着两项基本任务：一是，为不断发展的非农业部门提供劳动力，即农业劳动力持续流向非农业部门，二是，为不断扩张的非农业部门提供农产品，即农业生产要满足不断增长的非农业部门的生产和生活需求。

在经济发展过程中，农业劳动力之所以流向非农业部门，是因为农业部门和非农业部门之间在生产效率(边际生产率)方面，存在差别：非农业部门的生产效率高于农业部门，因此，非农部门的工资水平也高于农业部门。

于是，为了获得更高的收入，劳动力由农业部门流向非农业部门，直到两个部门的劳动生产效率和工资相等为止。

在经济发展的初期，由于体制和历史等原因，农业部门容纳了大量劳动力。

由于地少人多，相当一部分劳动力处于绝对剩余状态(边际产出率为零)，或者说，相当一部分劳动力对农业总产出的贡献为0，即使这部分劳动力转移出农业部门，也不会影响农业总产出，当然也不会影响土地的利用状态。

因此，在经济发展初期，劳动力从农业部门转移到非农业部门，基本不会影响农业产出水平和农产品供给，也不会对农业土地需求总量产生太大影响。

在这一时期，由于农业总产出仅达到了保证国民温饱的生活水平，耕地减少就意味着国民的温饱生活难以保障，因此，农业的土地需求具有刚性特征。

同时，非农业部门(城市和工业部门)的迅速发展，导致非农用地需求激增。

农业用地需求和非农用地需求之间存在很大矛盾。

由于非农用地的土地收益高于农业用地的土地收益，如果允许将农业用地自由转做非农业用地，那么，大量农业用地将会被非农部门占用。

在农业技术进步相对缓慢的情况下，耕地的大量流失，必然会减少农业产出，导致农产品供给不足和国民生活受到很大影响。

在农业和非农业争夺土地的斗争中，为了保证不断增长的人口生存需求，保护农业耕地政策的出台，就成为逻辑的必然。

当经济发展到一定阶段之后，农业绝对剩余劳动力基本上转移殆尽(刘易斯第一拐点)，但是，由于农业与非农业部门之间的收入差距依然存在，农业劳动力仍将继续向非农部门转移，以获得更高收入。

与绝对剩余劳动力(边际产出率等于零)转移不同的是，尽管此时许多农业劳动力的(边际)产出率也低于非农部门(边际)产出率(这部分劳动力可以被称为相对剩余劳动力)，但是其边际产出率大于0。

或者说，相对剩余农业劳动力的转移，将会降低农业总产出和农业土地需求，致使农业用地的利用率下降和耕地撂荒。

不过，由于农业技术进步和单位土地产出率的增加，在一定规模范围内，相对剩余劳动力的转移，尚不足以导致农产品供给不足。

在中国经济发展过程中。

特别是加入世界贸易组织之后，市场的国际化，进一步推动了中国以自身比较优势为基础的产业发展，这将诱发更多的耕地撂荒问题：与人少地广的农业大国相比，人多地少的中国在农业上处于比较劣势，主要表现为国内农产品的生产成本和价格高于国际市场价格。

而国外低价农产品的大举进入，在一定程度上压低了国内农产品价格，国内农业经营效益和农民收入被进一步压低，农业部门和非农业部门之间的收入差异进一步扩大，农业劳动力转移的动力也更为强劲。

这将诱发更大规模的耕地撂荒行为。

在这种背景下，农业用地保护政策面临着严峻考验：一方面，大量耕地因劳动力转移而被弃耕和撂荒；另一方面，非农部门由于不断发展而需要大量土地。

耕地撂荒与非农用地需求之间，规模对比越明显，耕地保护政策造成的效率损失也就越大：效益较高的非农部门的发展，因土地不足而受到抑制，而大量耕地因农业经营效益低下而荒芜。

从静态效率的角度看，放弃耕地保护，开放耕地转向非农领域，无疑可以显著提高土地利用效率，促进非农部门的更快发展，至少目前是如此。

这正是耕地保护政策所面临的困惑。

既然耕地保护政策导致的是效率损失，那么，一向追求经济增长的中国政府为何还要坚持保护耕地?耕地保护政策究竟保护的什么?下面，将从市场机制运行原理和风险规避原理两方面，分析国民经济从耕地保护政策可以获得益处。

三、市场失灵：保护农业生产潜力对于非公产品而言，在没有外部性的情况下，市场对于生产活动的调节，可以通过生产规模的增减或者生产技术变革来实现：当市场供给超过需求时，市场价格下跌，生产者缩减生产规模，产出减少，价格回升；当市场供不应求时，市场价格上升，生产者扩大生产规模或改进生产技术，产出增加，价格回落。

需要注意的是，市场对于生产活动的调节效率，依赖于生产规模的调整速度和技术进步的速度。

如果生产规模或生产技术无法及时得以调整。

则市场对于生产活动的调节链条就容易中断，导致市场机制失灵。

当生产规模调整具有不对称性时，市场对生产活动的调节也具有不对称性：当供给超过需求、市场价格下降时，生产者缩减生产规模相对容易，不过是破产或走人而已；但是，当市场供不应求、价格上升时，由于关键生产要素的数量受到限制，生产者可能难以扩大生产规模，增加产量。

此时，市场对生产活动的调节就会失灵：虽然市场上产品供给不足，但由于生产者无法扩大再生产，致使产品价格居高不下，消费者也需要在一定时期内忍受产品短缺的痛苦。

市场对于农业生产的调节，也是遵循类似的规律。

改革以来，农业经营体制变革和农业技术进步，促使农业产出不断增长。

尽管政府实施了一系列农产品价格保护政策，却难以改变农产品价格长期低迷徘徊的状态。

农产品市场的国际化，更使农产品价格走低。

于是，农业生产者――农民不断缩减生产规模。

离开农业生产，弃耕土地，便是农业生产规模缩减的表征。

尽管农业技术进步可以部分抵消农业生产规模萎缩对农业产出的影响。

但是，技术进步的步伐难以追赶农民进城的脚步，农业产出随着大量耕地的荒芜而下降，将是必然的结果。

与此同时，在经济发展过程中，当然也有推动农产品需求和价格上升的力量：人口数量的增长，必然需要更多的食物；居民收入增长，改变着人们的食物消费结构，使每个人消费的农产品数量也在增长；更为重要的是，经济发展对能源需求的增长，推动了生物能源工业的发展，改变了农业为人类提供食物的角色，农业开始成为能源的提供者。

这一改变的意义是巨大的：与其他生产要素相比，经济发展对能源需求的增长，则是相对较快的。

农业成为能源的提供者，意味着经济发展对农产品的相对需求将会迅速增加。

这些因素在未来一定时期内将推动农产品需求的不断增长。

农民离开土地、走向城市，是基于对农业经营收益的现实比较，而农产品需求的增长，是一种长期趋势，两者呈现此消彼长态势。

中国近些年来的情景基本如此。

照此下去，随着时间的推移，农业生产相对于农产品需求是相对萎缩的，超过均衡点后，必然会出现农产品供给不足，农产品价格也将会随之上升。

随着农产品价格上升，农业经营收入增加，农民将愿意复垦以前弃耕的土地，以扩大农业生产，增加农业产出。

可以看到，市场对于农业生产能够进行有效调节的一个关键条件是，农业生产规模必须在一定限度内能够进行对称性的调整，即农业生产规模既能随着价格下跌而缩减，也能随着价格上升而扩张。

这就要求，因农业生产缩减而弃耕的耕地，必须被保留下来。

如果用于扩大农业生产的耕地不复存在，那么，农业产出的增长只能依靠农业技术进步。

但是，技术进步并非随需而至，至少短期内如此。

若土地不能复耕，技术又难有突破，农业产出将无法因需增长，食品价格将会持续走高，甚至有爆发饥荒的危机。

根据中国目前的发展态势，放开耕地保护政策，大量良田将很快会被城市和工业部门占用。

最重要的是，中国最优良的农业耕地，大多分布于中部和东部的平原地带。

这些地区恰恰是工业和城市发展最为迅速的地区，非农用地的需求也最为旺盛。

若放开耕地保护政策，这些地区的良田首当其冲将被大量占用。

然而，这些地区农业耕地的优良性状，大多是经过常年农业耕作形成的。

这些耕地被转为非农用地之后，如果复耕的话，除了土地整理成本外，土地性状的恢复，也不是短期内可以实现的。

而撂荒最为严重的西部地区，大多处于高原山地或干旱地带，土地适耕性差，自然肥力不高。

同时，这些地区城市和工业发展相对缓慢，非农土地需求相对较小，放开耕地保护政策。

对这些地区的影响相对较小。

因此，放开耕地保护政策的直接后果是，中国将失去很大一部分最优良的耕地，不仅农业的现实产出会大大下降，而且农业的潜在生产能力将大大缩减。

从这个意义上讲，在大量耕地被撂荒的情形下，耕地保护政策保护的是农业生产潜力，而不仅是现实生产能力。

为了确保农业生产能够在保证生存的限度内可以进行对称性调节，保留一定限度的优质耕地，以保证农业生产潜力不被破坏，是可持续发展的必然要求。

这正是中国实行耕地保护政策的初衷。

如果说放开耕地保护可以提高现实经济效率的话，那么，耕地保护政策保证的是未来一定时期内的动态经济效率，或者说，是确保经济可持续发展的需要。

由耕地保护政策所导致的现实经济效率的损失，是一种静态损失，可以看作是实现未来经济效率所付出的成本。

四、规避风险：必须付出的代价每个人都可能面临各种风险，同时，每个都想避开风险。