完善基本建设支出绩效评价体系的理性分析

完善基本建设支出绩效评价体系的理性分析摘要：基本建设支出在我国政府支出中一直占较大比重，要保证基本建设项目的科学立项和资金的有效使用，必须建立一套科学的基本建设支出绩效评价体系。

目前，我国基本建设支出的绩效评价仍处于探索阶段，还存在诸多的制度和政策缺失。

因此，需要从法律依据、评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、评价结果应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体系。

关键词：基本建设；绩效评价；理性分析中图分类号：f294 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2011）09-0086-02基本建设支出在我国各政府支出中占较大比重，随着积极财政政策的实施，这一比重在一些地方达到50%甚至更高。

逐步建立一套科学的基本建设支出绩效评价体系，已成为加强财政管理、提高投资效益的必需。

湖北、广东、辽宁等地结合本地实际，陆续开展了基本建设支出绩效评价试点工作，取得了初步成效。

但由于基本建设支出绩效评价是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、工作量大、技术性强，目前还存在不少问题，需要在今后的实践工作中逐步加以完善。

一、构建基本建设支出绩效评价体系的必要性(一)有助于基本建设项目的科学决策、科学立项，减少“政绩工程”、“面子工程”现象的发生。

长期以来，一些政府部门和领导干部为了追求“政绩”乱上项目，基本建设领域存在争相攀比、急功近利、贪大求奢、过度超前等倾向。

通过实施绩效评价，可以克服以往决策过程中的“领导拍板”、“长官意志”的问题，从经济发展和社会生活的实际出发，以社会公众的需求为导向，通过评价、论证项目的必要性、可行性、经济效益、社会效应、生态效应等，来确定基本建设项目是否立项，怎样实施。

同时，绩效评价使政府部门与社会公众加强沟通，对社会公众的需求、偏好有更深层次的认识，及时掌握公众意见和社会反馈，提高社会公众对公共支出的满意度和认知度。

(二)有助于调动各部门加强资金使用的管理，提高资金的使用效益，避免浪费和腐败现象的发生。

绩效评价的一项重要任务就是对成本费用进行控制，即对政府投入和产出进行分析比较，判断每笔资金支出的合理性和合规性，对资金使用的浪费和违法行为进行问责和惩罚，促使项目管理部门在工程项目的每个环节科学使用资金、节约行政资源，预防工程建设领域中的浪费和腐败现象，从而达到提高资金使用效益的目的。

(三)有助于逐步实行绩效预算，建立符合市场经济发展的公共财政体系。

公共财政基本框架的核心是效益问题，即将纳税人的钱用在满足社会公共需要上，用得好，用出效益，这就必须对财政收支的效益进行考核与评价。

按照绩效安排预算，申请财政资金必须与其结果和效益相配比，同时在资金使用中和使用后要进行追踪问效。

若经过评价考核，绩效较差或者绩效与资金不配比，则这个基本建设项目将无法获得预算资金，这将促进政府各建设部门在申请资金时候以绩效为导向和衡量标准，努力提高资金使用绩效和优化资源有效配置，从而真正建立起公共财政管理体系。

二、我国基本建设支出绩效评价的现状和存在的问题2001年，财政部专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的公共支出绩效评价进行了考察，并成立课题组对公共支出绩效评价重点问题进行了专题研究。

从2003年8月至2005年12月，广东省先后组织开展了131个重点项目的绩效评价试点，每个项目的绩效评价都做了详细的策划和考虑，每个单位对项目进行自评，向财政部门提交自评报告，财政部门对自评报告进行复核审查和抽查。

对重大项目，省财政厅会同有关部门对项目进行综合评价。

2004年12月，财政部出台了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》和《中央经济建设部门部门预算绩效考评办法(试行)》，财政部成立了专门机构，各省财政厅成立了绩效评价处。

通过近几年的试点工作，我国的很多地区已经初步建立了基本建设支出绩效评价工作程序，也制定了相关的工作制度，为进一步开展绩效评价工作奠定了良好基础。

但总的来看，我国的基本建设支出绩效评价仍处于探索阶段，还存在诸多的制度和政策缺失。

(一)缺乏权威的法律依据从西方发达国家公共支出绩效评价工作的发展实践看，绩效评价要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化，如美国先后制定了《首席财务官法案》、《政府管理改革法案》和《政府绩效与结果法案》等法律法规。

目前，我国还没有公共基础设施支出绩效评价方面的法律法规。

财政部和各省市虽出台了一些绩效评价管理办法，但没有上升到法律高度，不具备法律效力，执行力和约束力不够。

(二)没有合格的评价主体西方许多国家都设有公共支出绩效评价机构，而我国尚未建立一个相对独立的绩效评价机构。

基本建设支出绩效评价主要由项目单位自我评价为主，上级主管部门和财政主管部门对绩效评价进行监督和抽样性的绩效评价。

主管部门作为项目单位的上级领导，从争取资金角度来说，又是项目单位的“自己人”。

财政主管部门从财政整体资金分配角度，也存在“报喜不报忧”的倾向，因此，导致评价结果缺乏客观性和科学性。

(三)评价目标不科学基本建设支出绩效评价的最终目标，决定了绩效评价的价值取向，是建立一套科学完善的绩效评价体系的核心。

西方发达国家实行绩效评价，均以提高公众满意度作为导向，把“花钱更少、办事更好、公众满意”作为目标，进行政府的行政改革，创建高效廉政的服务型政府。

从我国绩效评价的探索和试点看，很多地区和部门把加强政府支出管理、节约政府资金作为绩效评价的目标，在这种目标推动下，绩效评价体系和评价指标的设计也自然以控制支出、压缩经费为衡量标准。

钱自然是花的少，但事办的好不好，公众满不满意却不再其评价范围，由此造成绩效评价的偏差和走样。

(四)评价流程不完善开展基本建设支出绩效评价，需建立一个完善的评价流程，以做到全过程、全方位的系统评价。

我国现行的绩效评价，没有规范科学的流程，从立项到竣工的阶段基本上由项目单位自己负责，后评价也是流于形式，大多采取“运动式”、“评比式”、“突击式”，忽视评价的持续性，评价结果和项目决策、规划设计、组织实施、运营管理等环节严重脱钩，信息反馈和结果应用机制缺位。

(五)评价指标缺乏科学性建立科学、合理的评价指标，是绩效评价所赖以开展的关键。

西方发达国家的绩效评价不仅包括中央和地方绩效评价指标，而且包括各专业部门的评价指标，形成了一个纵横交错、立体交叉的评价指标体系。

而我国目前还没有形成一个完善的评价指标体系。

各部门和各地区评价指标设置呈现平面化和单一性，侧重技术、工程和资金使用的合规性，均为一般性指标，各专业领域的个性指标较少，侧重追求经济性指标，社会效益、环保性、公平性体现不足，不能从不同层面、不同行业、不同项目性质等方面进行综合、全面评价，评价结果的客观性、真实性、准确性无法保证。

(六)评价结果难以有效应用评价结果的充分应用是实行绩效评价的最终目的，也是有效推进绩效评价的重要保证。

我国基本建设支出绩效评价结果的应用较少，多是作为有关部门的项目资料保存，而没有作为新项目管理的借鉴或参考，更没有作为安排资金支出的依据。

究其原因，主要是缺乏强有力的保证措施，如绩效奖励与约束、经费补偿、收益分享、共享结余、绩效工资、绩效合同等，对项目中的成绩、问题与相关责任，没有绩效评价的激励与约束制度，无法对项目执行过程中的各环节负责人形成直接约束和厉害关系，这不仅使项目绩效绩效评价工作流于形式，而且影响了评价工作的权威性，评价结果难以发挥应有作用，制约了评价工作的深入开展。

三、完善基本建设支出绩效评价体系的几点建议基本建设支出绩效评价是一项复杂的系统工程，需要从法律依据、评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、评价结果应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体系。

(一)加快绩效评价方面的立法工作在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效评价的要求，加强对公共支出管理的约束力，强化进行绩效评价的手段，为开展绩效评价工作奠定必要的法律基础；其次，研究制定《基本建设支出绩效评价方法选择及工作程序》和《基本建设支出绩效评价设置及标准选择》等一系列统一的制度规范，对全国基本建设支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果等进行明确，并对相关行为主体的权力和义务进行界定等，为评价工作的顺利开展提供制度保(二)构建多元化的绩效评价主体由于基本建设支出评价工作覆盖面广、牵涉利益多，应将人大、财政部门、主管部门、审计部门、中介机构和社会公众纳入到绩效评价主体中，形成多元化的基本建设绩效评价主体。

人大定期对财政部门及建设主管部门提供的绩效建设支出绩效报告进行审查监督，审计部门作为监督部门，有权对基本建设资金的安排和使用情况进行年度绩效评价，并可选择部分重大项目进行绩效评价。

应借鉴国外经验，充分利用中介机构专业经验和独立地位，委托他们对部分项目进行绩效评价。

同时，创造适当的途径，吸纳社会公众参与到基本建设支出绩效评价工作当中，及时采纳公众的合理建议。

(三)确定科学的评价目标基本建设支出绩效评价需从社会生活、经济发展、社会公平、生态环境等各方面进行全面衡量评估，因此，其目标应包括效率、效益、效果、社会效应和生态效应的五方面。

效率是指单位时间内完成的有效工作量。

效益是项目投入资源与实现的产出和收益之间的关系，即以尽可能小的投入获得最大的收益。

效果，是指达到预期效果、满足需要和要求的程度。

社会效应是指基本建设项目对社会进步和发展所起的作用，即是否有利于促进经济发展、增加就业、降低贫困、促进公平、社会和谐。

生态效应是指基本建设项目在设计、施工和投入使用时，能否有效地集约使用、循环利用能源能源、防止或减少环境污染，达到项目与周围自然环境具有相容性、协调基本建设支出绩效评价的五个目标都很重要，效率评价让我们知道怎样保质保量的完成项目建设，效益评价使我们知道完项目收益和投入关系如何，要付出多少代价成本，如何把成本降到最低；效果评价让我们知道支出产生的结果是否符合要求达到预期；社会效应评价让我们知道支出将对居民生活、企业生产、社会公平、社会进步将产生怎样的影响；生态效应有利于我们实现与环境的和谐共存。

这五个目标的最终目标是实现社会福利最大化，提高公众的满意度。

(四)设计完整的评价流程基本建设支出绩效评价既包括对过程的评价，即投入是否满足经济性要求、过程是否合理合规、项目自身及与环境、资源之间能否协调可持续发展，又包括对结果的评价，即投入与产出是否有效率、行为的结果是否达到预期的目标以及预期产生的中长期影响。

因此，基本建设支出绩效评价是一个贯穿基本建设全过程的活动。

对应基本建设的项目前期、项目建设期和项目竣工运营期三个阶段，绩效评价流程包括事前评价、事中评价和事后评价。

事前评价是在项目立项、安排投资预算前，采用科学的方法对基本建设支出在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在那些风险等。