公共政策知识点

第1章绪论：政策科学的“研究纲领”

1 1951年，拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书出版，被人们认为是现代政策科学诞生的标志。

2 拉斯韦尔被誉为现代政策科学的创立者。德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。

3 政策科学：“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

第2章政策与政策系统

1 正确把握“政策”的内涵

政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

（1）政策主体具有法定的权威性

（2）目标指向明确且具有较强的时效性

（3）政策是为实现特定目标的一系列活动

（4）行为规范带有强制性

2 政策的基本功能

（1）导向功能体现在统一目标、协调行动；

（2）协调功能是指协调方方面面的关系，保证整个国家社会生活的和谐进行；（3）控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用；

（4）规范功能是指为维持社会正常运转起着规范性作用

3 了解常见的政策类型

4 政策主体（政策活动者）：直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。

5 政策客体：政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。

6 政策环境包括：社会经济状况、制度或体制条件、政治文化和国际环境等。7政策主体、客体与环境的相互关系

政策主体与客体的关系：相互依存、相互影响。如：农村社会管理中的干群关系

政策主体与政策环境的关系：政策主体必须尊重、认识和把握政策环境

政策客体与政策环境的关系：高度融合、相互转化。如行政管理体制改革

第3章政策活动者

3

官方政策活动者（政策过程参

与者）非官方立法机关

司法机关行政机关

执政党

利益团体

大众传媒

公民思想库

政治体制内、行使公共权力政治体制外、不直接行使公共权力

指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一

个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治

系统中的主要职责。

2 我国人民代表大会的重要职能体现在：

一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲

领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力

的灵魂；

二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。

人民代表大会制定政策的两个基本特征

（1）权威性：经过法定程序制定，通常是大政方针；

（2）强制性：以国家强制力作为后盾，必须得到坚决贯彻执行。

3在我国，政府是政策主体的一个重要组成部分。中华人民共和国国务院即中央

人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院享有行

政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方

面职权。

地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，县级以上的地方各级人民

政府享有执行权、制令权、管理权和监督权以及中央政府授予的其他权限，全

面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。

4政府部门制定出的政策特征

（1）具体性：行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，

它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；

（2）补充性：对党和国家权力机关政策所没有涉及的领域，行政机关有权制定

出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。

5 现代国家的政治统治大都是政党政治。在现代社会，政党常常履行着某种“利

益聚合”的功能，即努力将利益集团特定的要求转变为可供选择的政策方案。

6 在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估

和监控中起着主导作用。各民主党派参政议政。中国共产党在政策过程中的主

要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。

7 利益团体：基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业

而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。

职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。

8 在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：

（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪

法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式

来加以决定；

（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；

（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；

（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。

9 大众传媒对政策制定的影响与作用

（1）及时反映社会所发生的公共问题；

（2）通过对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，影响受众对问题内容及性质的认知和态度，进而影响政策议程的建立；

（3）大众传媒是连接政府与社会的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体

10 现代政策研究组织：由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织，主要工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助公共管理部门改善决策，提高公共政策质量。

11现代政策研究组织的类型：官方思想库、半官方思想库、民间思想库和跨国思想库。

12 现代政策研究组织的管理体制一般采用理事会领导下的经理负责制。

13 现代政策研究组织的功能

（１）提供政策建议，充当咨询参政机构

（２）提供学术思想，充当认识机构

（３）提供政策结果信息，充当评估机构

（４）向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构

第一，思想库的这种作用直接表现在把思想库的专家安排到政府重要岗位

第二，思想库专家直接参与政策制定工作

第三，参与竞选，影响公共政策制定

（５）制造舆论、传播观点，充当宣传机构

第4章公共决策体制

1 公共决策体制：决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。

公共决策体制的构成：决策权力、决策程序和决策规则和方式。

2 评价尖型和扁型决策体制

尖型的优点：管理层次多而管理幅度小，其权力集中，控制有力，便于决策的统一执行；缺点：不利于发挥下级决策组织的创造性。

扁型的优点：管理层次少而管理幅度大，其便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性；缺点：由于分权过大，可能导致政令不行，削弱最高决策的权威性。

3 决策权力：决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。

4 利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为：

首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础；

其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程；

最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。

5 我国政府体制内实际的权力体系结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法

律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。

6 议会制的基本内涵：是在资本主义国家盛行的决策制度，最早出现在被称为“议会之母”的英国，它建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。

7 人民代表大会制

它属于民主集中制决策体制的一种，属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。其重要特点就是“议行合一”，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人民代表大会选举产生，并受其监督，对其负责；另一个特点是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体制中具有重要意义。

8 人民代表大会制存在的问题与完善对策

存在的问题

1.党与人民代表大会的关系尚未理顺。

2.人大代表素质不够高，选举制度不完善，人员结构有待改善和优化。

3.人民代表大会的监督力度不够。

改革和完善人民代表大会制的对策

1.理顺党和人民代表大会的关系，实现党通过人民代表大会管理国家事务。

2.改革和完善选举制度，提高人民代表素质，优化委员会成员结构。

3.加强人大的监督工作，发挥其“钢印”的作用。

9 议会制的基本原则是“三权分立”；

独裁制的原则是独断专制；

人民代表大会制的基本原则是“议行合一”。

10“搭便车”现象：不承担公共活动的成本，却享受公共活动收益的行为。11. 投票悖论：在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。

第5章政策工具

1 政策工具：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。

2 政策工具的分类

市场化工具：政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。

工商管理技术：把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。

社会化手段：政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标。

一、市场化工具：

1. 民营化：实质是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。如：我国民办学校（与公办的、官办的相对应）

2. 用者付费：指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来。经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。如：过路桥费、公共泊位停车费等的收取

3.管制与放松管制

管制：由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。政府管制遍及社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。

如：许可、禁止、标准、规章等

放松管制：在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。

4. 合同外包：政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。双方的关系是平等的。

5.分权与权力下放

实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。

6.产权交易

财产权：由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。

基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。如碳排放权：减排困难的企业可以向减排容易的企业购买碳排放权，后者替前者完成减排任务，同时也获得收益。这就是碳交易的基本原理。

二、工商管理技术

1.战略管理技术

（1）公共部门的战略管理内涵：使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。战略管理的核心是广泛参与。战略分析（strategic analysis）、战略选择（strategic choice）和战略执行（strategic implementation）三部分构成战略管理的核心框架。

（2）评价战略管理在公共部门中的运用

优点：提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。

缺点：花费大量的管理性时间和分析性资源，同时，战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。

2.绩效管理技术

（1）绩效管理内涵：指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。

绩效管理过程分为：绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈四个步骤。

2）评价绩效管理技术在公共部门中的运用

优点：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人的积极性和主动性，尤其是地方政府，管理的事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。

不足之处：绩效指标的量化比较难，其可行性也有待检验，绩效的基本资料

来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效。

3.顾客导向技术：公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：

（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务

（2）以追求顾客满意为基本精神

（3）以社会和顾客的期待为理想目标

第6章政策制定

1 狭义的政策制定，被理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。

2 建立政策议程的模型

美国学者科布在《比较政治过程中的议程制定》一文中，根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为：外在提出模型、动员模型和内在提出模型。

3 方案规划，指对政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。方案计划的特征有：第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。

第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。

第三，方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。

4 政策方案规划的原则

（1）信息完备原则：政策的科学性与信息的全面性、真实性成正比。

（2）系统协调原则：使各项政策发挥最佳整体效应。

（3）科学预测原则：按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。

（4）现实可行原则：对方案进行政治、经济、技术、文化、伦理等方面的可行性分析。

（5）民主参与原则：让人民充分参与管理国家事务和社会公共生活。

（6）稳定可调原则：政策要具有一定的稳定性和适当可以调节的弹性。

5 政策合法化的内涵：指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。

（1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的过程。

（2）政策合法化是有目的的活动。

（3）政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。

（4）政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。

6 政策合法化的地位与作用

（1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。

（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。

（3）政策合法化是依法治国的需要。强调政策合法化，即是强调健全法制，依法治国。

7 政策合法化主体的权限：政策合法化主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁布的政策应视为违法和无效，主体也应承担违法后果。

8行政机关的政策合法化过程

政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。

根据政策合法化程序的相对性原理，我国行政机关的政策合法化过程有：（1）法制工作机构的审查；

（2）领导决策会议的讨论决定；

（3）行政首长签署发布政策。

政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个亟待解决的问题。应做到：除确系内部政策外，凡要求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众。

9总理负责制下面是副总理和国务委员的分管领导制度。

10政策法律化：政策向法律的转化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。

政策法律化的条件

政策法律化并不是所有政策都转化为法律，只有具备一定条件的政策才转化为法律：

（1）有立法必要的政策。只有属于法律调整范围的社会关系，才有必要转化为法律

（2）成熟、稳定的政策。这是由法律的稳定性和政策的灵活性所决定的。

11 从我国现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、特定的地方人大及其常务委员会。

12 政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式

从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，政策方案未经合法化就不具有执行效力；而政策法律化是将被实践证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段。

从政策包含法律的角度看，法律也是一种政策。

13. 中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出模型

14.政策制定的中国特色

1.坚持实事求是。坚持一切从实际出发，理论联系实际。

2.从人民利益出发的根本宗旨。坚持从人民群众的根本利益出发。是否符合广大人民群众的根本利益，是判断政策正确与否的一个根本标准。

3.民主集中制的组织原则。坚持民主集中制是制定出正确政策的组织保证

4.调查研究的优良作风。坚持调查研究，进行广泛深入的调研，全面了解

客观情况。

5.群众路线与协商对话的基本方法。公众参与政策制定的方式：

（1）建立民意调查制度；（2）信息公开与新闻媒体的介入；（3）举行公开听证会；（4）公民请愿与公民投票；（5）协商谈判制度。

6.循序渐进与重点突破相结合的决策模式

第7章政策执行

1 政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

2 政策执行过程的诸环节

1.政策宣传是统一人们思想认识的一个有效手段。

2.政策分解是实现政策目标的必经之路。

3.物质准备是保证政策顺利执行的经济基础。

4.组织准备是政策具体贯彻落实的保障机制。主要工作有：确定政策执行机构；选人用人；制定必要的管理法规制度。

5.政策实验是政策实施过程中的重要步骤。

6.全面实施是政策实施中涉及面最广、最具体的一环。

7.协调与监控贯穿于政策实施全过程。

3 政策执行的基本手段：政策执行机构及其执行人员为达到政策目标而采取的各种措施和方法。

1.行政手段，主要采用行政命令、指示、规定及规章制度等方式。

2.法律手段，采用法律、法令、法规、司法、仲裁工作等方式。

3.经济手段，运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款及经济责任、经济合同等方式。

4.思想诱导手段，运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等方法。

4 如何创造性执行政策的问题也就是如何在政策执行中将原则性与灵活性相统一的问题。

1. 政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。

2. 所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。

政策执行坚持灵活性原则是由政策的固有属性决定的，主要有：（1）政策总是针对特定的问题，以时空条件为转移；

（2）政策具有层次性；

（3）任何政策都需要逐步完善。

3. 政策执行中坚持原则性和灵活性相统一，就是要把政策精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确把握政策的界限。灵活性是在原则范围内的灵活。

5 政策变通的含义：因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。

政策变通的形式

（1）“求神似，去形似”，这是一种正确的变通形式。

（2）“不求神似，只求形似”，这是一种不正确的变通形式。

（3）“既不求神似，也不求形似”，这是一种错误的变通形式。

如何做到政策变通正确、合理

（1）了解上情即领会政策的精神实质，是合理变通的前提条件。

（2）摸清下情即通过调研了解实际情况，是政策合理变通的实践基础。

（3）上下情有机结合即把政策的基本精神和实际情况相结合，是政策变通的关键。

在执行政策过程中，还要注意两点：

一要充分考虑政策的社会承受能力，根据时间、地点、条件的不同，在贯彻执行的方法、步骤和程度上要有所区别。

二要勇于创造性地解决执行政策中遇到的新情况、新问题，敢于制定过去没有而又符合实际的新政策。

1.“上有政策，下有对策”现象的主要表现

（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行

（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行

（3）“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行

（4）“搞土政策”——附加性执行

折穿超标办公用房的“变通”花招

2013年11月2日东方网作者：奚旭初

对党政机关领导干部办公用房的使用面积，中央在2009年公布的《党政机关办公用房建设标准》中有极其详尽的规定。

有些单位的整治，纯粹是为了应付检查，规避风险。而这种形式上的变化还搞出了新花样，比如“假合并”。有的办公室原本只放一张办公桌，为了将人均办公面积降下来，再多摆上几张桌子，却没人在这些办公桌上办公，以此造成多人办公的假象。又比如有的单位对面积较大的办公室进行改造，比如在房间内加隔断，隔出另一间房间来，里面当办公室，隔出的部分称为会议室等。

“上有政策，下有对策”现象的危害

从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。

2.“上有政策，下有对策”现象的成因

主要原因是“利益”的驱动

（1）中央利益与地方利益间的矛盾

（2）政策本身的缺陷

一是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套

二是政策多变

三是政出多门，莫衷一是

（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使

一是干部阶层利益诱发

二是地方部门利益驱使

三是干部中存在的错误思想观念的导向

（4）政策执行的监控不力

3.从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。

4. “上有政策，下有对策”现象的治理措施

（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系。（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。

（4）加强监督，从严治政。

首先，必须进一步加强监察监督工作。

其次，必须建立和健全相对独立的监督体系。

最后，必须实行有法必依，执法必严，违法必究的监督原则。

第8章政策评估

1 政策评估：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的

一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估的类型主要有：

（1）依据评估组织活动形式分为正式评估和非正式评估。正式评估是决策评估的主要方式，在事先要制定完整的评估方案，正式规定评估的程序、内容，确定科学的评估方法。非正式评估是指人们可以依照自己所掌握的情况和自己已定的要求与办法而进行，便于群众和社会各阶层参与。

（2）依据评估机构的地位分为内部评估和外部评估。

（3）依据政策评估在政策过程所处阶段分为事前评估、执行评估和事后评估。

2 政策评估的意义

1.政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径

2.政策评估是决定政策去向的重要依据

3.政策评估是合理配置资源的有效手段

4.政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路

3 政策失败的一般原因

1.政策投入不够：财政资金短缺、执行不力

2.目标团体不配合：目标团体的态度和行为

3.政策本身的问题

（1）政策在目标、内容和管理上彼此冲突

（2）有些问题纷繁复杂，解决难度大

（3）政策超前或滞后

4.解决某些问题的代价大于利益

5.外在因素的干扰

4 当前我国政策评估工作存在的主要问题有：

1.评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度

2.评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析为主

3.缺乏独立的政策评估组织

4.评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评估

5.资料和评估经费欠缺

6.公众未能广泛参与政策评估

发展我国政策评估事业的思考

1.提高对政策评估工作重要性的认识

2.建立独立的政策评估组织

一是规范、健全官方的政策评估组织

二是大力发展民间的政策评估组织，使之逐渐成为政策评估的重点

三是加强专业评估人员队伍建设

3.使政策评估制度化

4.明确政策目标、精选评估对象

5.建立健全政策评估的信息系统

6.引入科学的评估理论、方法和技术

参阅资料：

中国应分步建立政策评估制度作者：沈恒超

我国已经建立了建设项目评价制度，但政策评估制度尚未建立，仅在部分领域作了一些尝试。由于没有严格的政策评估要求和制度，部门制定政策随意性大、部门之间职能交叉，制定政策不计成本效益、有些政策推行不力，政策

实施中的问题难以发现和解决，甚至导致决策失误。

我国目前还没有建立严格的政策评估制度，在政策制定时、实施中、结束后，缺乏科学的决策机制和管理方法。建立政策评估制度，无疑可以提高决策科学性，是推进国家治理能力的有力措施。

我国在政策及计划项目制定时通常要开展专家论证，在实施过程中实施督促检查，在政策结束后进行成果鉴定，但没有明确的评估方法，相关信息很少公开。与国际比较，我国对政策和计划项目的评估，仅相当于美国1950年前后水平，差距明显。

在事前、事中、事后三种评估中，事前评估目前开展的最多。无论是政策，还是为实施政策所设置的计划项目，都要开展专家论证，都要经历复杂的评审和论证程序，但主要关注点是政策的重要性、技术的先进性，不作严格的成本效益分析。

一般政策根本就没有开展定期评估的要求，大部分计划项目也是如此。尽管少数计划项目的管理文件要求定期开展评估工作，但缺少时间和程序上的安排，也没有检查和监督机制，过程评估流于形式，以检查工作为主。由于缺乏使用要求，评估结果对于调整计划项目实施方向的作用通常非常小，也不影响预算。

计划项目普遍开展事后评估，但政策本身很少开展事后评估。计划项目结束评审的主要目的是验收项目、总结成绩和鉴定成果，不严格核算成本，经济效益主要由实施机构自行填报。

评估方式一般是非正式的定性分析，即运用访谈、案例研究、调查问卷等方法，用语言文字描述投入和成效，评估专家由项目承担单位自行邀请，评估结果往往用于工作总结和向上级汇报、多数不公开，专家评审意见成为项目结题必备材料。

第9章政策监控

1 政策监控的含义：它是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程。

（1）政策监控具有特定的主体。

（2）政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。

（3）政策监控表现为一个活动过程，它是由监督、控制和调整等功能活动组成的动态过程。

（4）政策监控具有目标指向。

2 政策监控的作用

⑴保证政策的合法化。政策形式合法化：使政策制定活动严格遵守法定的程序与规则；政策内容合法化：使政策目标、方案等不违背宪法和有关法规以及党的纲领和章程。

⑵保证政策的贯彻实施。根据一定标准对政策的执行活动进行检查与监督，以保证政策达到预期目标。

⑶实现政策的调整与完善。通过监控敏锐捕捉外部世界的发展和变化。

⑷促使政策终结。通过监控发现那些错误、无效的或多余的政策，向有关方面提交合理建议。

3 政策调整：在政策监控获得反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之

间关系进行不断修正、补充和发展。政策调整的功能活动或程序包括：获取反馈信息；确定调整方案；实施调整。

4 我国的政策监控机制

1.人民代表大会的政策监控由其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式。人民代表大会的政策监控的基本内容：

法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作出的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为实施的监督。

2. 政府机关的政策监控的主要内容有：

（1）行政监察。

（2）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。

（3）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。（4）因业务性质而产生的综合性的政策监控。

（5）专业性的政策监控（主要指审计监督）。

3. 司法机关的政策监控

司法监督是国家政策监控系统的重要组成部分，它包括人民法院和人民检察院的监控。司法机关的政策监控主要是通过法律手段来实现的。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等方式，对国家工作人员或公民的行为产生强有力制约，从而对政策的有效执行起到较好的效果，间接起着政策监控的作用。

4.中国共产党的政策监控主要采取以下方式：

（1）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施。

（2）党纪监督。

（3）通过党的基层组织实施政策监控。

（4）通过各种大众传播媒介进行政策监控。

5.民主党派对政策的监控

各民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。

6.人民群众及人民团体的政策监控主要方式有：

一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；

二是通过大众传媒表达自己对公共政策的态度、意见、建议或批评；

三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；

四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益、愿望、要求、意见、批评等；

五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动来表达对现行政策的不满或取向。

四、完善我国政策监控机制的若干思考

（1）强化立法机关和司法机关的监控功能。

（2）建立健全法律体系。

（3）制定可行的制度程序与具体的实施细则。

（4）提高监控者的素质。

（5）完善政策监控的辅助手段。

（6）建立条块结合的政策监控模式。

（7）加强公众和大众传媒的政策监控。

第10章政策终结与周期

1 政策终结的概念：政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。政策终结有三个特征：

（1）强制性。一旦做出，必须被强制执行。

（2）更替性。这意味着新旧政策的更替。

（3）灵活性。其复杂性决定了必须采取审慎而又灵活的态度。

政策终结的实际意义/政策终结的基本作用

（1）节省资源（2）提高绩效

（3）避免僵化（4）优化政策

2 政策终结的障碍

1.相关者的心理抵触

（1）政策制定者；（2）政策执行者；（3）政策受益者

2.现存机构的持续性

（1）机构的惯性；（2）机构的生命力；（3）机构的动态适应性

3. 行政机关的联盟

执行某项政策而获取既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。

4. 利益集团的阻碍

当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径（如游说、行贿等），以阻止政策终结。

5. 法律程序上的复杂性

政策的终止和组织机构的撤销必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。

6. 社会舆论的压力

通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。

7. 高昂的成本

政策终结的成本有两种：一是终结行为本身要付出的成本；二是现有政策的沉淀成本。

3 政策周期的内涵：指政策经过制定-执行-评估-监控-终结这几个阶段后形成的一个周期；新的政策常常是原有政策的延续，是为适应新情况而对原政策加以修改调整，从而形成政策的一个新周期。

结合我国政策实践，在一个政策周期中，

1. 政策制定是核心；

2. 政策执行是关键；

3. 政策评估是对政策方案合理性的最具权威的检验；

4. 政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程的始终，通过政策监控，能够及时发现并纠正政策偏差；

5. 政策终结则意味着一个旧周期的结束。

4 我国政策周期的显著特点

（一）传达期，即“传达动员”阶段。传达动员形式有两种：一种是自上而下的有组织的内部传达；另一种是在全国范围内公开动员。

（二）贯彻期，即“贯彻实施”阶段。在传达中央精神之后，各地方开始制定具体的政策和措施。

（三）变通期，即通常所说的“上有政策，下有对策”阶段。地方政府从本地区利益出发，以地方利益为标准，想出各种变通方法，对付中央，阻碍政策的顺利推行。

第12章系统分析方法

系统分析最早是由美国兰德公司在二战结束前提出并加以使用的。

系统分析的特征1.以整体为目标2.以特定问题为重点3.运用定量分析方法4.凭借价值判断

系统分析的基本原则

（1）内部条件和外部条件相结合的原则

（2）当前利益与长远利益相结合的原则

（3）局部效益和整体效益相结合的原则

（4）定量分析与定性分析相结合的原则

第15章政策分析中的创造性思维

1 赫伯特·西蒙提出了有限理性的概念及模式。

西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限理性（bounded rationality），而不是（纯粹）理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。“有限理性”的要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。

2 渐进主义。林德布洛姆的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。

3.一切具有创新性质的思维过程都是创造性思维。其基本特征有：（1）创造性思维既是心理的过程，又是逻辑的过程，是心理过程与逻辑过程的统一。

（2）创造性思维既是突发的、偶然的，又是渐进的、必然的，它是突发和渐进、偶然与必然的辩证统一。

（3）创造性思维既以创新性为目标，又以传统性为基础，它是创造性与传统性的统一。

3 决策者及政策研究者在培养创造性思维中，应注意：

1.保持“年轻”的心态，敢于创新和承担责任

2.注意收集、贮存信息

3.克服从众心理，不盲从群体思维

4.在决策系统内培养一种质疑现状的文化

5.决策领导者的支持

6.鼓励组织学习

总结：推进我国公共决策的科学化、民主化和法制化

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是

公共政策的理论和方法并采用科学合理的决策程序来进行决策；

决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序和氛围；

决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。

1.更新思想观念是前提。就科学化而言，要树立专家咨询观念，采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的决策体制等；就民主化而言，要树立民主集中制观念、集体决策观念、决策监督等观念；就法制化而言，要树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制观念。

2.完善公共决策体制是根本

决策中枢系统、决策信息系统、决策咨询系统三方面加以完善。

3.扩大民主参与是基础

（1）决策者必须从人民的根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据（2）决策者要有民主的品质

（3）决策中枢要实行民主

（4）决策过程要充分实行民主

4.提高决策者的素质是关键

（1）决策者要有坚定的政治立场

（2）养成求实的工作态度

（3）培育科学的创新精神

（4）丰富自己的知识储备

5.健全法制规范是保证

（1）依法确立决策权力的合理结构和科学合理的决策程序

（2）强化决策的法律监督机制，建立健全决策者的责任制

（3）健全民主机制，规定政策参与者的资格、权利和义务

（4）增强全民法制意识。