我国能源法起草中要考虑的几个问题

我 国 能 源 法起 草 中要 考 虑 的几 个 问题
霍 丽惠
摘
张
岱
要 ： 当今 时 代 ，应 对 气候 变化 逐 渐 变成 了我 们 生 活 中的 一 大挑 战 ，如 何 在 法律 中体 现 应 对 气候 变 化 内容 正 是 解 决 这 一 问题 的 对 策
之 一 。 对 能 源 监 督 管 理 的 效 果 直 接 导 致 我 国能 源 法 能 否 贯 彻 实施 。 而 能 源储 备 体 现 了一 个 国 家的 综 合 国 力 ，是 完 善 能 源 － ； － ｂ￣ 能 源 储 备 部 分
要 的 问题 。
在能源管理模式 的选择 方 面，加拿 大建 立 了国家 能源 集 中管理模 式 ，首先从法律角度为能源管理 与监督提供 了法律依 据 监督制度 ，即专 门设立 了独立 于能源管理机 构 的能源监督机构 ，其 能源 监管 的 目标 在于 避免垄 断 对 同业 企业 的伤 害 ，造成浪费资源 。监管 的原则主要是依法监管 、独立监 管 、程序化监 管和透明监管 。再次 ，实行分级监管相互协调 的监管方式 。 加 拿大实行 “ 联邦 政府的 自然资源部及国家能源委员 会与省 级能源 主管部 门及监管 机构不具有上下级关系 ，他们都各 自行使法律赋予的权力 ，其权限的大 小和范围则是在相关法律 中明文规定 了的 ” 。联 邦政府 与省政府 之间建 立 协作统一的关系 ，最终建立行之有效的监管体制。 《 能源法 》征询 意见稿 中，对 于能源 监督与 管理 问题 是否分 离也没 有做 出明确的答 复 ，而清华版本的专家意见 稿的建议 中，在 能源监督方 面建议 “ 国家对 能源事务 实行 管理与监督职 能相分 离的原则 ， 各 有关部 门依法行使 职权 。 ” 为此 ，专 门设立 “ 能源监督管理 委员会 ”并规 定其 相应 的职责。 在新 的 《 环境保护法 》 中，和 《 水污 染 防治法 》 中 ，都是 对 监督 管理单设一 章节 ，并对监 督、管理的职责划 分不是很 明显。在 《 环境保 护法 》 中，涉及 国务 院环境保 护 主管部 门 ，会 同有 关部 门 ，省 、 自治 区、直辖市人 民政 府组织 ，县级 以上人 民政府 ，县级 以上人 民政府 环境 保护 主管部 门及其 委托 的环境监察机构 和其他 负有 环境保护监督 管理职
责的部门 ，虽然对他们 的的职责有相关 的规定 ，但笔者认为监督 和管理 相分 离的模式更有利 于发挥各 自的作用 ，能更好的对能源进行 管理 和监 督 。监督 和管理 的混合 ，难免会权属不清 ，职权界定 不清晰 。将二 者分 离 ，管理 的归管理 ，监督 的归监督 ，这样权责分明 ，一旦发生能源 事故 或 者 能 源 纠 纷 ，才 能 得 到 更 好 的 处 理 。 基于上述 的论述 ，笔者认为 ，我国可以采用 清华 版本的建议 ，专 门 设立一个针对能源方面监管机构 ，其 目的主要是 为了稳 定市场秩序 ，保 证经济主体的有序竞争 ，进一步健全市场监管 ，保护 消费者的利益 ，协 调并平衡各方利益 ，最终实现政 府政策制定 职能与 政府监管 职能分离 ， 这一点也是对 国外发展经验的总结 。 三 、《 能源法》 中关于能源储备 能源储 备是能源供应 安全的重要保 障之一 。而合理 的能 源储备是应 对能源供应 中断的最有效措施 。能 源储备包括能源产品储备 和能源资源 储备 。能源产品储备包括石 油、天然气 、煤炭和铀产 品等 的储 备。能源 资源 的储备 主要是政府根据 国家需要 ，在特定的能源地方 内划定 ，主要 包括石 油、天然气 、煤等资源 的储备 。能源储备制度则是 国家 为应 对能 源供应 紧急事态 ，而事先通过各种途径储备能源产品和能源资 源的一种 制度 。它主要涉及到能源储备模式 的选择 、能源储备的战略 与规划 、能 源储备资金 的筹措等多方面 的内容 。 ２ ０ ０ ７年 ，国家发展和改革委 员会宣 布国家石 油储备 中心正式成 立。 自此 ，储备 中心的成立 ，拉开了我 国石油储备向专业化 、正规化发展 的 帷幕 。另外 ，《 能源法》 草案 中也首次 提出建立能 源产品 和能源资源储 备制度 ，并且独立成章。其 中能源产品储 备包括石 油 、天然气 、天然 铀 产品等 。能源资源储备包括石油、天然气 、天然铀 、特 殊和稀有煤种 等 资源 。这也意味着我 国的能源安全和能源储备制度 上升 为法律将指 日可 待。 目前 ，世界上能源储备体系已成为世界各 国战略物资储 备体系建设 的重中之重。国际能源消费大国的能源储备体系主要是 围绕石油和煤炭 而建立的 ，如美国 、日本 、德国和法 国为 了国家能源安全 ，是在第一次 世界石油危机后 ，建 立了石 油储备体 系强化与完善 了各 自的能源储备体 系。这些国家都是依 法通过 强制性 的法律来储备能源数量 ，并 且有明确 的储备 目标。美国、 日本 、德 国、法 中在政府储备方面再加上 民间储备 可 分别 达 到 １ ５ ８天 、１ ６ ９天 、１ １ ７天 、９ ６天 的 石 油 消 费 。 《 能源法》 作为我 国的基 本法 ，理应 在这 能源储 备方 面做 出规定 ， 以对其 它单行法 和相关 配套法 做出引导性方 向。在 《 能源法 》草 案 中， 能源储备作 为单独一章 ，对能源储备管理 、能源储备管理 、能 源储备分 类及管理 办法 、能源产 品储备 、石 油储 备建设 及管理 、能 源资源储 备 、 国家能源储备 的动用 、地方能源产品储备 ，做了具体的规定 。在 此基础 上 ，我认为还应再做 出以下规定 。首先应明确 “ 能源安全 ”概念 。因为 能源储备 的最终 目标就是要实现 能源安全。因此 ，应 强化 “ 能源安 全” 的重要概念 。其次 ，在本章 中还应将能源储 备与能源应急相结合 ，作 为 “ 能源安全”保 障措施 的重点 。最后 ，还应将 中央 、地方 和企 业 的储 备 ��
一
、
过细， 应 对能源对气候的影响作出宏 观指导。
二 、《 能源法》 中关 于监督 、管理相分离 我国能源管理 长期 呈现 出多头管理 、分散管理 、协调管 理的局 面 ， 能 源管理 的计划性 强 ，缺乏与经 济运行 环境 的协调 ，能源监督与管理 方 面也 没有 明确界 限，能源管理模式 的选择也成 为能 源法 制定中 的一项 重
是必不可 少的 内容。任何一部法律的责任机 制方面都起 着重大的作用，能源法如 若能借鉴按 日罚和双罚制 内容 ，则有 关能源方面的事件 则
会更好的得到解决。
关键词 ：气候变化 ；监督 ；管理 ；储备 ；按 日计罚
《 能源法 》 中关于应对气候变化方面的 内容 。 ２ ０ １ ４年亚太经合组织领 导人非正 式会议 （ 简称 Ａ Ｐ Ｅ Ｃ峰会 ）在 ｌ １ 月１ Ｏ日至 １ １日在北京举行。京津冀气象部门 、国家气候 中心 、国家气 象 中心与北京市环保局就北京 １ １月上旬气候特征及气象条 件联合会商 ， 全面启动 Ａ Ｐ Ｅ Ｃ峰会气象服务工作 。峰会期 间正是北京 、河北 地区秋冬 转换季节 ，冷空气活动频繁 ，昼夜温差大 ，强降温 、雾 、霾等 灾害性天 气 出现的可能性均较大 。在近十来天 中，很多地方采取 了暂停 重污染企 业 ，对汽车进行单双号限行等相关措施以此来应对气候变化问题。 引起气候变化的一个重要原因就是能源的利用问题 。由于我 国对经 济快速增长的要求 ，和我国经济对能源的依赖 ，能源的如何合理 利用是 对 我国提出的一个新 的挑战。能源的不合 理利用所 产生的温室气 体、颗 粒 物而引起的大范围内的雾 霾天气 ，已经严 重影 响了我 国居 民的 日常生 活 和我 国 的 国 际 地位 。 从 《 电力法 》 （ １ ９ ９ ５ ） ，《 煤炭 法》 （ １ ９ ９ ６ ，２ ０ １ １ ） 、《 节约能源 法》 （ １ ９ ９ ８ ， ２ ０ ０ ６ ） 、《 可再 生能源法 》 （ ２ ０ ０ ５ ，２ ０ ０ ９ ）到 《 石油天 然气管 道 保护法》 （ ２ ０ １ ０ ）一路走来 ，也 鉴于 目前 的严峻形势 ， 《 能源法》 作 为 基本法 的出台必不可少 。由于这些单行法法律 出台的年 代 、原 因、 目 标 各不相 同，甚至有不 同的执法部 门，彼此独立 ，不能形成 制度合力 ，制 度间无法链接 ，法律渊源形式亦不成体系 。 因此也 需要 《 能源法》 来 作为 中心指导 。 中国 已在 ２ ０ ０ ７年正式 发布了 《中国应对气候变化 国家方 案》 ，２ ０ ０ ８ 年 出台 了 《 中国应对气候变化 的政策和行 动》 （ 白皮 书 ） ，上述 措施 以 及一些 已经制定实施的 ，如有关可再生能源利用以及环境保护 等方面 的 法律法规等 ，为制定应对气候变化法提供了法律基 础。 《 能源 法》 作为 统领法 ，应对气候变化做出指引。《 能源法》 作为 我 国即将 出 台的基本 法 ，应对 各方面作出宏观指导。当然 ，应对气候问题作 出规定 ，但不宜