中国农村教育发展问题_袁桂林

【编者的话】袁桂林先生是北京师范大学教育学部农村教育与农村发展研究院教授，兼职中国教育学会学术委员会委员、教育部人文社科重点研究基地农村教育研究所学术委员会常务副主任、国家基础教育实验中心学术委员会委员等，曾主持过多项关于农村教育问题的研究课题，是这个问题的资深研究者。

2012年12月23日，袁桂林教授应传知行社会经济研究所之邀，在北京横山书院做了题为“中国农村教育发展问题”的讲座。

本刊经讲者同意选择讲座部分内容予以发表，以飨读者。

中国农村教育发展问题□袁桂林谢谢各位在星期六的休息时间来关心国家大事。

我看到你们，真的是心里很踏实，你们很年轻，特别是关心农村、关心弱势群体的问题，这也是国家政府想解决的问题。

这些问题必须得有人来做，所以在座的大家，不管每个人的背景如何，目前从事什么，你们在关注、在思考，就是一件好事。

我本来不是研究农村教育的，我在大学一直教外国教育史和比较教育，到了2001年才开始关注农村。

所在大学有一个人文社科研究基地的申报，政府要求关注三农问题、关心农村教育，为了响应政府的号召，需要一些老师来做这个研究。

我就属于学校分配的任务，来做这个工作的。

做了这项工作以后发现确实有意义。

原来教书十多年，所教是我们教育专业的基础课，一遍一遍地备课，就是那些东西，一届一届地教给学生，多少有些职业疲倦了，但是做了这项工作之后觉得有意义了。

而且过去学科专业，特别是研究比较教育，反过来看我们农村教育，反差很大，发现的问题更多一些。

我一想还是一个优势了，最近几年就做这个方向。

这是我的简单情况，也是最近十来年开始做这个问题的研究。

由于这个问题政府重视，所以科研课题比较多，教育部委托调研，还有教育部公开招标的重大攻关项目，还有世行贷款，他们叫“贫五项目”——贫困地区第五次资助项目，中国政府接受世行贷款，又有英国政府的快报，也做了一些。

世行贷款项目在西部的五个省、十个县，我都走遍了，其中有132社会科学论坛学界人物133中国农村教育发展问题甘肃、宁夏、四川、广西、云南五个省区，每个省区有两个县，其中有一个民族县，还有一个汉族县，而且条件都是比较艰苦的。

这十个县我走了至少一遍，有的县去了三遍，了解了很多情况。

城乡差距的背景分析背景一：代表人数与关注度根据我这些经历，把我的一些思考跟大家谈一谈。

一个是背景分析，我们不是简单地叙述今天这个时代，而是从城乡差别的角度，城乡的问题背景是有政府背景的，其中一个最大的政府背景，就是选举代表名额分配不一样。

在上世纪50年代是8：1，最早全国人大代表农村是80万选一个，城里是10万选一个。

到了1995年是4：1，到了2010年修订了《选举法》，才说要平等比例，但是还没有实现。

2013年可能要实现1：1。

最近北京市的比例刚刚出来，是要增加工人、农民的人大代表比重，但是不是一步到位，还不得而知。

特别是在农村的代表中，也有一些是政府的干部，他们代表农村还可以，很难说能代表农民，所以这里面还有很多模糊的东西，这是一个大问题。

农民代表人数少，票数自然就少，声音就小，很多农民的诉求就得不到反映，得不到立法。

中国社科院还有其他一些机构做了研究，认为中国存在九个阶层（有的说是十一个阶层），这是中国的现状。

中国的阶层分布没有形成两头尖中间大的那种橄榄型，这是大问题。

底部太大，倒数第二层就是农民，还有一些城市没有职业的人，还不如农民，收入更没有来源了，这是基本的状况。

但是上面的阶层，每个阶层人数都很少，形成了倒丁字形，基本是这个形状。

要是金字塔形，坡度还能缓一缓，现在这个坡太陡了，就是一竖一横，所以对社会安定、稳定，都是非常不利的，因此我们国家维稳是压倒一切的。

但是从长远来看，不符合社会的历史进程。

社会的发展是一种动态的平衡，稳与不稳，应该是一个手段，目标假设我们是为了追求民主平等，追求公平正义，有时候要稳，有的时候可能不一定稳，才能实现。

在现阶段这个阶层人口比例关系下，维稳确实是至关重要的。

2012年10月《中国青年报》的一个调研披露，人们对“贫富差距拉大”的关注列在首位，“权力不受约束”列第二位，这些问题也基本反映了目前人们的关注点。

背景二：户籍制度、土地政策的制约户籍制度造成了随迁学生不能进城高考（异地高考），义务教育是允许的，但是高考问题现在迟迟不能解决。

现在几个省公布了方案，但北京、上海这样的大城市还没有公布，公布的那几个省可能压力不太大，所以好解决，压力大的几个城市，还是没有拿出更好的方案来。

另外是土地制度，这个问题比较复杂，一方面我们要考虑粮食安全，国家设的十八亿亩的耕地红线，不能突破。

我们这么多人，如果粮食安全得不到保障就很危险。

但是农村的公益事业要一体化，在农村没有安居立业的地方怎么办？在农村工作的这些公益事业的人员，可不可以在农村有一个安居乐业的地方？宅基地可不可以给他们一块，或者说可不可以买商品房，现在还不行，农村的房子是不能交易的，农村的房子不是商品房？买了北京郊区的叫小产权房，都是不受法律保护的。

城里人讲“下乡”的问题，下乡从事农村的公益事业，特别是城乡一体化的公益事业，教育、医疗、卫生、服务等等，我们的人怎么下去？背景三：城市化与新农村建设我们国家有两个国策，一个是城市化，另一个是新农村建设。

对城市化，各级政府都很热心，对新农村建设就不太关注了，市场也不会热心。

因为无利可图。

有测算表明，一个农民进城拉动的投资和带动的消费是非常明显的，每年大约会拉动十万元左右，就是各方面的带动作用。

但是如果这个人不进城，城市的经济也没有发展，农村自食其力，自给自足，稍有结余，可能是这个状况，有的时候还没有结余，自己家里够吃也就不错了，所以没有别的拉动。

因此城市化是有利可图的，在人财物资源配制方面，显然政府非常追求城市化，城市化的速度也非常快，最近二十年都是以1%的速度在增长，2012年已经超生了50%，已经占一半城市人口，但是这个人口是常住人口，不是户籍人口。

常住人口达到了一半，这个速度在我们国家历史上从来没有过。

以后速度可能会慢一点，有专家估算，到2050年期间，应该是0.5%的增长率，不是1%，城市化速度相对的平缓下来，但不是不增长。

大量人口常住城市却解决不了户籍，又不愿回到农村，新农村建设怎么办？特别是年轻人不愿留在农村，农村谁来建设？这是个大问题，这是农村越来越凋敝的问题所在。

背景四：谁应该来办教育？美国学者罗斯高是“中国通”，他长期在中国的一些研究所工作，他最近的一个调查显示，农村地区大约一百个小学生，只有不到五个人最终能上大学，农村孩子上大学的比重在下降。

农村孩子走不出来，因为教育质量不高，考不上大学。

这些问题是上个世纪延续下来的一些遗留问题。

1980年134社会科学论坛学界人物135是个重要的转折点，1980年国家决定基础教育由条条管理变为块块管理。

1980年以前的基础教育是靠教育系统向下延伸，把学校办到农村的，教育系统是垂直的，中央到地方有一套体系，经费也不需要地方的。

但是1980年开始转变，基础教育，三级办学，两级管理。

主要的背景就是1980年农村开始土地承包，以后农村日子好过了，所以办教育就交给农民了。

两级管理是县、乡两级管理，村没有管理权，但是有办学的义务。

农民要出资，叫教育费附加，交公粮的时候，给农民结算公粮钱的时候，就把那个钱扣下来了，不用再上门收缴。

本来卖公粮要卖一百元钱，但是就给你九十五元，5%是各种费附加，一共大约占5%，其中有1%到2%是给教育的，这是农村教育经费的主要来源。

当时县一级责任不大，乡、村是办学的重点，因此有一个口号，叫“人民教育人民办”，重心在下。

延续到了90年代的时候，出现了大量的危房，现在我们说农村有些上学路上的校车安全有问题，很多孩子死亡了、受伤了。

90年代是房子经常倒，把孩子经常砸死、砸伤，当时死亡事故是房子，现在死亡事故是校车，情况也不一样。

拖欠教师工资是大面积的拖欠，没有几个省能够足额按时发放教师工资。

因为涨工资，只给政策不给钱，由农村集资、乡镇的财力来负担，所以允许你涨，但是没有钱就不能兑现，很多地方说这个事记着，记在档案里了，也不兑现，好多年都是这样的情况。

还有上个世纪末解决民办教师问题，但是这个比重在80年代是很大的。

那时农民稍微有了点钱，因为土地承包了，解放了生产力，农民收入增加了，要求子女受教育，农村学校多了，而且三级办学，两级办学条件下，小学办在村，中学办在乡，这么一个格局，村村有小学，叫村小，当时像雨后春笋一样都起来了，但是大量的是民办教师。

后来公办教师的比重逐渐提高上来，到了1998年、1999年的时候，中央政府提出要彻底解决。

但是这时要解决的时候，公办教师已经占到70%左右了，大约还有30%左右是民办教师。

说民办教师问题要解决，不让民办教师进入21世纪，在世纪之交要把他们都转正。

能转正的转正，能分流的分流，还有能内部先退休的就退休，政策安抚一下等等，大的问题确实解决了。

解决以后，农村公办教师又面临着编制上的极大不公平。

三教结合，“农科教”统筹，这些做法本来是80年代早期一些地方经验，这些经验也被中央政府所关注，加以推广，也用这个口号进行推广。

“三教结合”的说法，政府总理说的、教育部长说的、文件里说的都不一致。

我理解是农村的中小学普通教育、农村的成人教育、农民的职业技能方面的教育，基本是这么三个。

这是第一个“教”，就有三种说法。

第二个“教”是农民教育，有农民成人教中国农村教育发展问题育、农民业余教育、农民夜校教育。

第三个“教”是职业教育、职业技术教育、农民科技教育、农民科学培训。

总之说法非常混乱，而且上升到国家的政策。

如果一个概念表示这么不清晰的话，是没法执行操作的。

问题是这些口号，并没有任何的投入，就是一个口号而已，这个口号还是农民自己提出来的，国家并没有给增加多少的财政支持，而政府还在提这些口号。

另外一块，比如学校、家庭、社会相结合，这个口号也常提，但是这个口号不仅是农村的问题，在城市也提。

但是结合了吗？学校、社会、家庭三结合，对孩子进行道德教育什么的，结合了吗？怎么结合的？现在我们的学校还有跟家长的联系吗？除了家长会训话以后，还有家长吗？还有没有制度性的建设？社会结合指的是什么？社会有没有这个责任？到了清明节扫墓什么的，3月5日学雷锋就是结合了吗？到底什么是结合？谁主动出击？谁结合谁？也不知道。

学校也没有这个责任，我们去找家长、去找社会，社会不理我们怎么办？有没有体制机制的安排？有没有制度的保障？很多口号是空的，看着好像说得有道理，但是怎么落实？接下来不知道了。

从1983年开始到九几年，一直在倡导农村初中的综合改革，就是“普职分流”。

1985年的国务院《关于教育体制改革决定》里还提出分流三个点，一是小学毕业后，孩子要进入不同的初中，职业初中、普通初中。