中国社会组织参与国际灾害应对去往何方？

中国社会组织自发地“走出去”参与国际灾害的应对，未成规模，未有规矩。

但从社会组织发展、国家对外援助战略、国家灾害治理建设等多个维度来看，这都是值得关注的现象。

“一带一路”倡议中的“民心相通”，很大程度上在鼓励中国各类社会组织与相关国家的民间团体和社区人群进行文化、民生等领域的交流和合作。

灾害风险防治和应对，正是关键领域。

2011—2016：社会组织人员走出去从参与方式上看，中国社会组织参与国际灾害应对在2011年发生了一个转折。

2011年以前，有少数基金会以捐赠资金或物资的方式对国际灾区表示支援，但在目前收集到的资讯中，2011年3月的缅甸曼德勒地震是中国社会组织人员第一次走出国门参与灾害应对行动。

这次民间行动带有很强的突破框架的特点。

壹基金救援联盟的6名队员在灾后拜访中国驻仰光使馆，虽然没有先例，领事还是给予大力支持，为救援队员协调到通行许可。

2013年蓝天救援队编入中国红十字会组织国际救援队伍，进入台风“海燕”袭击过的菲律宾，进行医疗服务、遗体搜寻和物资发放工作。

2015年的尼泊尔地震后前往响应的数十个中国社会组织中，近半为社会救援队。

2016年的厄瓜多尔地震，一共有5个中国社会组织派出人员，其中3个是救援队。

同一年受飓风“马修”影响的海地灾区，国内派出的也是医疗任务为主的社会救援队。

我国的社会救援队，不止基于国际标准做搜索、救援、医疗等队伍能力建设工作，还积极开展环境消杀，也不排斥做物资募集和发放工作。

因此，救援队在参加国内和国际灾害响应时的业务范围拓展很宽，也有更多可能和基2011年3月，中国社会组织第一次走出国门参与国际灾害救援工作，此后，越来越多的社会组织参与到多种类型的国际救援行动中。

本文通过简单回顾2011年以来中国社会组织参与国际灾害救援工作的参与情况、工作内容、问题挑战等，提出了相应的观察评论，并为促进中国社会组织“走出去”参与国际灾害应对提出一点建议。

中国社会组织参与国际灾害应对去往何方？■　徐诗凌 魏 威探索金会等不同类型的组织合作行动。

由此，在能够参与的危机应对类型和行动窗口期上，都有所拓展。

其他类型的社会组织参与国际灾害应对，以基金会为突出代表。

一般而言，基金会在灾害后的工作会涉及更加综合的领域，持续的时间也可能更长。

从紧急的食物、饮水、安置方面的救助，到恢复阶段的安置、卫生、脆弱人群服务，重建阶段的硬件建设和软件服务等都有参与。

爱德基金会在2011年非洲旱灾、2013年台风“海燕”、2015年尼泊尔地震后，都提供从紧急和过渡恢复期的食物、生活物资、卫生项目，到重建阶段的社区发展等多元的援助。

中国扶贫基金会在尼泊尔的紧急救助和安置营地，以及注册尼泊尔办公室以后参与的重建和发展工作，更是受到许多关注，可称为中国社会组织在国外从灾后紧急救助延伸到长期发展工作的一个样本。

也有一些民非机构参与了尼泊尔震后教育、照护等救助服务，但多数在灾后一个月结束，且在其他国际灾害后没有再现。

中长期的国际项目对于机构品牌露出和机构的国际融合都是更好的机会，但同时对于机构的跨境资金管理、人力资源管理、与多种国际相关方和我国驻外群体的关系管理，都有更多的考验；项目也有更大可能受到当地政策的影响。

在这方面，中长期灾后项目面临的风险与挑战和发展类国际项目比较相似。

需要单独提出来的，是中国社会组织参与的难民救助行动。

我国的社会组织在国内没有相关实践经验，且对政治问题比较谨慎，很少涉入此类工作。

但缅甸北部果敢地区是一个例外。

果敢地区人群和中国有历史关联，而且许多边民受战乱影响，涌向云南边境和境内避难，形成了与中国息息相关的人道危机情境。

2015—2016年，先后有几个组织对边境内外的难民进行救助，包括物资救助、难民营和救助站管理等。

相比自然灾害的情境，这些难民工作让社会组织面临了更多的安全挑战和处于灰色地带的问题，并开始接触到一些涉及国际法的问题，例如“难民营中的犯罪行为应诉诸何种权威处置”，但他们的经验尚未有很好的整理。

2017—2018：参与兴趣和决策挑战并行2017—2018年，参与国际救灾的中国社会救援队比例大幅增加，而其他类型的社会组织数量更少了。

比较活跃的是爱德基金会对埃塞俄比亚旱灾、斯里兰卡洪灾和菲律宾的台风“山竹”灾区进行了医疗、食物、卫生、生活物资等紧急阶段的援助。

此外，中国扶贫基金会对遭受过水灾的朝鲜北部捐赠了一台重型机械用于基础设施重建；尝试和国际机构合作在乌干达开展一年的难民营援助。

深圳市福顺公益基金会和万科公益基金会通过前方救援队向国外灾区输入资金和救灾物资。

蓝蝶公益基金会和平澜公益基金会则大多以救援队的形式参与相关行动。

在2017年斯里兰卡洪灾发生后，就有更多的社会救援队对国际行动表现出参与兴趣，社会救援队伍呈现出相对积极的状态。

同一年年底的两伊边境地震，有队伍大胆地作了尝试，到灾区现场进行了灾情调查。

到了2018年，平澜公益基金会的救援人员和绿舟救援队参与泰国清莱洞穴救援；浙江公羊队、9958救援平台派出队伍参加普吉岛游轮事故的搜救，蓝天救援队的参与策略则类似一般的志愿者团队，是实时观察社会组织交流网络，可能可以部分解释这种态度。

印尼排华的历史记忆导致很多救援队伍对于出外援助表达出排斥甚至强烈反对的态度，这种民间心态可能也影响基金会的社会资源动员。

这或许可以说明，受灾国在国内的民间形象对于大部分社会组织的国际行动决策有很大影响。

这一点也许有助于理解尼泊尔地震中大批社会组织出外救灾、此后再未出现这般“盛况”的现象。

迄今为止，社会救援队的国际行动呈现出一些共同的特点。

虽然我国的社会救援队普遍涉入物资募集与发放、防疫消杀等工作，但多数情况下仍以搜索救援为核心技能，以生命救援为目标定位。

这就决定救援队现场工作的窗口期较短；由救援队带动的援外资金和物资，至少到目前为止，也相当有限；此外，这些行动可对受灾国一时一地的需求进行回应，但难以实现长远影响。

随着“走出去”参与灾害应对组织类型探索通过泰国伙伴队伍提供翻译、家属陪伴、心理干预等志愿服务。

这两个几乎同期的事件，严格意义上不属于灾害响应，但都在国内引起了极大关注。

这可能又鼓舞了一些队伍。

半个月以后，老挝阿速坡溃坝引发洪水，国内除了深圳队和蓝天这样的老牌队伍以外，也有双闪、厦门曙光、9958等新的队伍出动，但部分队伍尚未出境就在队伍协调和调配等关键问题上产生内部分歧，行动中止。

这个事件还很大程度上导致相关队伍的分裂，是社会组织尤其是社会救援队伍在决策“走出去”时的一则重要警示。

对于2018年9月和10月与印尼两次地震相关的中国社会组织活动，则需要进行不一样的分析。

在灾害影响和人道需求方面，这两次地震都大幅超出了泰国的两次事故和斯里兰卡、老挝的洪水，国际社会的关注和响应也是近年自然灾害中最高的。

但在国内不仅基金会没有响应，社会救援队伍行动也并不积极。

在印尼中苏拉威西地震灾区，深圳公益救援队基于灾区需求，使用万科公益基金会的资金，由京东（印尼）公司协助采购和物流，向灾区输入发电机、蚊帐、防雨布等物资 赵 强 杨 超/图的减少，整体性的协调结构也有所消退。

尼泊尔地震、厄瓜多尔地震响应中由第三方机构有意识搭建的协调平台或机制没有再现。

在这两年间的国际灾害应对活动中，组织间的协同主要通过信息服务机构和日常形成的非正式业务网络实现信息交换，部分机构实现了共同决策、共同行动的伙伴关系。

评价从国际人道局势来说，因冲突而引发的人道需求持续居高，自然灾害也保持高发，尤其在亚太区域，水文灾害有增长态势。

但在国家政策方面，亚太区域的当事国正普遍收紧对外国非政府组织的规范，人道危机不仅没有成为开放的契机，反而经常引起当事国政府对于外国人进入现场的政治性忧虑。

与此相关的是，地方的作用开始凸显。

区域层次的响应机制在近年开始更频繁启动，这是国际体系支持区域能力建设的成果，也是区域自信提升的表现。

本地非政府组织也更多地发挥了骨干响应作用，这得益于许多国家的非政府组织都在经济增长和国际社会培育的背景下经历了快速发展，具备了快速回应本地灾害的能力。

这些趋势对中国社会组织的国际行动已经产生很直接的影响。

一方面，高发的灾害以及严重的难民危机是中国社会组织更多地参与国际事务、学习和提升的契机，部分组织因此在逐渐完善自身的区域灾害监测机制、国际沟通、操作工具、后勤支持等能力建设。

这些都会反哺社会组织在国内的救灾行动质量。

另一方面，刚刚起步的国际化的中国社会组织在许多国家没有本地合作伙伴，受灾国接受国际援助的政策收紧对他们的影响明显甚于发展历史较久、合作伙伴网络遍布全球的国际非政府组织。

近年国内社会组织参与救灾的发展状况，也与国际参与态势相对应。

总体而言，国内的社会救援队伍近年呈现出更为清晰的发展态势，数量上大幅增加，对行业协调机构、队伍建设标准、行动公约等有较为一致的认同，技能领域和学习途径增加。

相对而言，将灾后救助和恢复重建纳入业务范围并具备相应专门能力的社会组织，在数量规模上暂时还比较模糊；在日常能力建设、技术领域分化和标准、行业业务交流，以及在应急时的跨机构信息交换、决策协同、应急资金募集等方面，也都还在尝试或者探索有效机制的过程中。

上述发展状况导致，在灾害预警或灾害事件发生的时候，社会救援队整体有可能比其他类型的社会组织更快地决定投入监测或行动，明确需要遵守的行为规范和技术标准，并且清楚在行动过程中自身对行业协调机构须履行的义务和可获得的服务。

无论在国内还是国际灾害中，这些都为组织行动划出了相对可靠的路径。

针对上述问题，为有效促进中国社会组织健康地“走出去”参与国际灾害应对，提出以下一些建议。

在社会组织层面，建议明确机构使命和业务领域，在资金、人员、信息管理等方面作国际响应的机制准备；灾前在区域内高风险国家发展本地合作伙伴，参与相关领域的区域能力建设活动。

在行业层面，推动灾后救助的技术领域分化和标准建立；倡导建立新闻发言人机制；支持公共外交相关的培训；支持中国社会组织国际参与协同平台和一带一路沿线国别灾害响应协同机制。

在政策层面，建立社会组织可参与的应急援外机制；分享国际和国内政策学习和业务交流的信息和支持；通过监管，促进社会组织国际灾害应对活动的质量提升。

（作者单位：徐诗凌，北京师范大学风险治理创新研究中心；魏威，中国慈善联合会救灾委员会）。