构建农村宅基地房屋征收补偿利益公平分配机制的法律思考

构建农村宅基地房屋征收补偿利益公平分配机制的法律思考摘要：如何公平分配补偿利益已成为地方政府对农村宅基地房屋进行征收与拆迁问题的焦点。

按照我国相关法律的规定，房屋补偿利益归房屋所有人，宅基地补偿利益归农村集体经济组织，但实际征收中，一些地方政府往往将全部补偿利益归于房屋所有人。

集体土地的合有性质及社会基本善理论决定了对农村集体组织成员以人口为基数分配补偿利益的公平性与合理性，公平分配的关键是要区分宅基地补偿利益中的基本居住利益与超额利益。

关键词：宅基地房屋；补偿利益；公平分配机制一、我国农村宅基地征收补偿利益的权属之争（一）补偿利益归集体经济组织我国对农村宅基地房屋进行征收补偿的直接法律依据是《土地管理法》第47条及《土地管理法实施条例》第26条。

《土地管理法》第47条规定：征用宅基地的土地补偿费和安置补助费，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定，被征收土地上的附着物的补偿标准，也由省、自治区、直辖市规定。

《土地管理法实施条例》第26条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

依据此两项推定，宅基地征收补偿利益归农村集体组织所有，其上的附属物补偿归房屋所有人——农民。

另外，我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

该条“调整的是一种仅限于农村集体所有土地之上、以居住为目的的特殊的用益物权，即‘农村宅基地使用权’”①。

宅基地使用权是一种不完全的用益物权，农民只能对宅基地享有占有、使用的权能，并无收益权。

农民房前屋后的花草树木及其圈养牲口的收益并非严格意义上的宅基地收益，而是利用空闲地所取得的收益。

“按照经济学的一般认知，一个完整的私人产权至少应包括排他的使用权、收益的独享权及自由的转让权三项基本内容”②，而我国法律却禁止宅基地使用权转让，并且没有规定宅基地的继承制度。

宅基地具有资源性与财产性的双重禀赋，具有满足人们基本居住需要、进一步提高生活质量的保障性功能，也能作为财富被积累。

如何对宅基地使用进行调控以满足更多村民日益增长的生活需求，同时又保持土地利用的连续性，成为政府土地政策的重要内容。

（二）补偿利益归宅基地使用人我国2004年《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配，具体分配办法由省级人民政府制定。

2010年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》进一步强调征地补偿主要用于被征地农民的原则，并且对宅基地房屋拆迁补偿利益的分配作出了直接规定：征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，又要考虑被征收的宅基地。

该通知确定了宅基地房屋拆迁补偿利益（包含房屋的拆迁补偿利益和宅基地的征收补偿利益）全部归房屋所有人的原则。

在征收拆迁实践中，为了避免宅基地房屋所有人的纠缠与上访，地方政府往往将宅基地征收补偿利益全部支付给宅基地使用人。

2005年《安庆市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》第17条第一款规定，拆迁住宅房屋，被拆迁人可选择货币补偿安置，也可选择以房屋产权调换方式补偿安置。

2010年《呼和浩特市集体宅基地征收房屋补偿安置办法》第13条规定，集体宅基地房屋征收补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换，具体补偿方式由征收单位与被征收人协商确定。

2003年《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条规定，因国家建设征用集体土地或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，需要对被拆迁人进行补偿、安置，被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。

显然，安庆市、呼和浩特市和北京市都将宅基地征收补偿利益全部划给了宅基地使用人，由此会不可避免地带来一定的消极后果。

二、我国现行农村宅基地房屋征收补偿利益分配机制之弊端（一）补偿利益归集体经济组织的消极后果1.造成农民生活贫困与心理反差宅基地房屋征收补偿利益的确定主要基于宅基地的价值，而建于宅基地之上的房屋及其他附属物，无论是按照折旧法还是重置法，其成本都能估算出来且不会太高。

法律将宅基地房屋征收补偿利益中的主要部分——宅基地补偿利益归于农村集体组织，作为房屋所有者的农民因征收拆迁失去了赖以生活的基本居住条件，却只获得较少的宅基地附属物的补偿，这容易导致农民生活陷入困境。

“相当多的地方补偿低于旧房屋的市场价格，装修、误工等损失补偿也是象征性的，还要扣除0.5%—1%的房屋拆迁管理费用。

由此便有了‘拆迁致贫’的说法。

”③即使集体经济组织再给予失地农民新宅基地的分配安置，农民也面临适应新的生活环境的困难，而原宅基地上所建商品房的价格往往成倍翻番，使曾经的房屋主人心理实难承受。

2.影响社会稳定按照相关法律规定，我国存在乡、村、村民小组三级集体经济组织，实践中这三级组织的主体地位被虚置。

这三级组织往往由少数干部和村民控制，宅基地补偿利益也容易为私人所瓜分，相关纷争与矛盾不可避免地产生、激化。

如果征收补偿不足以使农民维持基本的居住条件，他们就将选择新的生活。

“大量涌入城市的农民不仅对城市的安全构成严重威胁，还危及政治和政权的稳固。

我国近年来城市中不安定因素增长，很大程度是由失地农民造成，由于征地补偿而导致的群访、信访案件大幅上升。

农民的安居问题没有解决，城市的安全、社会的稳定也就没有保障。

”④（二）补偿利益归宅基地使用人的弊端1.违背了土地划拨原理我国《土地管理法》规定，为了公共利益和国家利益，用地单位可以通过划拨方式无偿取得国有土地使用权。

用地单位只是有限地取得划拨土地使用权，即只享有土地占有使用权，却不能获得其上收益。

用地单位将地上建筑物转让时，应将土地收益归于国家。

集体组织成员通过申请方式无偿取得宅基地使用权，其性质与土地划拨相同，但这种福利性用地与划拨用土地有明显区别。

宅基地有生存保障功能，它关系到九亿农民的基本生存条件。

在征收宅基地时，应确保农民的基本居住权不受影响。

《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》中指出：“征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。

”这里需要说明的是，宅基地房屋的拆迁补偿利益如果大于农民的基本居住利益，也即宅基地征收补偿利益高于农民福利性应得利益时，超出的部分不应归村民个人所有。

实践中地方政府不分基本居住利益与超额利益，将宅基地房屋补偿利益全部归于村民的做法，严重违背了划拨用土地流转、处分的基本原理。

2.造成集体财产流失我国《宪法》明确规定，包括宅基地在内的农村土地属于农民集体所有。

实践中一些地方政府出台文件将土地征用补偿费直接补偿给宅基地使用人，这实际上剥夺了土地所有权人的所有权和处分权能，降低了集体经济组织的权威。

更重要的是，将集体土地收益直接补偿给少数集体成员，造成了集体财产流失，是对集体财产的变相瓜分。

宅基地属于农民集体组织所有，基于宅基地价值的补偿利益也应归农民集体经济组织所有，村民的利益仅限于宅基地使用权利益。

宅基地所有权的价值由占有、使用、收益、处分等权利价值构成，使用权利益只是其中的一部分，其无论如何应当小于所有权利益。

将宅基地征收补偿利益全部归于村民的做法，造成集体土地所有权“虚位”，削弱了集体组织大规模协作生产的能力，使一些本已涣散的集体组织濒于解体。

3.造成极大的分配不公第一，由集体组织分配宅基地造成的不公。

我国《村民委员会组织法》第19条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定，村集体经济组织（或村民委员会）对其管辖的土地有法定的管理权、分配权和决策权，但依据《土地管理法》，集体土地属于乡、村和村民小组三级集体组织所有，村集体组织并非唯一的集体土地所有权人，不能排他性地行使集体土地分配权。

2004年11月国家土地资源部颁发的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。

该意见将宅基地分配权授予集体经济组织，理顺了所有权关系，但增加了实践的难度。

现实中，集体经济组织或村民小组结构松散，根本不能成为主体意义上的组织，这为一些乡、村干部滥用权力、以村民之意肆意分配宅基地提供了便利。

第二，以先占为基础的分配不公。

无论由村委会还是由农村集体经济组织分配宅基地，前提都是有足够的存量土地。

这种情形只在整个村庄迁移、重新规划或占用耕地的条件下才会出现。

村庄迁移、规划受物力限制难以经常性进行，占用耕地又面临复杂的审批程序且涉及耕地补偿问题，于是，基于先占事实而使用村中空闲地或老宅基地便成为获取宅基地的最佳途径。

由于历史原因，特别是实行统分结合、家庭联产承包责任制以后，一些村民凭借优势房屋位置，大肆修建院墙或采用饲养牲畜、种菜栽树等形式圈占房前屋后空闲地，将之作为先占的事实性用地，并以实际占据空闲地为基础申请宅基地，导致没有占据村中空闲地的村民难以从村组织获得宅基地补偿利益。

第三，以户为单位的分配不公。

宅基地并非完全的个人财产，其充其量只是村民享有的一种不确定期限的福利，随着村民身份的转变，宅基地应该回归集体组织，而不能作为遗产被继承。

2004年11月国家土地资源部颁发的《关于加强农村宅基地管理的意见》、2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村、集体建设用地法律和政策的通知》中都强调，农村住宅用地只能分配给本村村民。

但是，若征收补偿利益全部归于宅基地使用人，就完全剥夺了其他村民的集体财产利益分配权。

况且，以户为单位分配宅基地，忽略了每户的成员数量多少，加上农村房屋继承等原因，导致少数村民实际占有的宅基地面积远远大于其应该申请取得的面积，由此导致宅基地补偿利益分配的不公。

三、构建农村宅基地房屋征收补偿利益的公平分配机制（一）构建农村宅基地房屋征收补偿利益公平分配机制的理论基础1.集体土地合有的性质决定了宅基地及其补偿利益的分配机会应均等近年来，关于集体土地所有权的性质，学界主要有三种观点。

其一，集体土地所有权以法人模式来规范集体土地所有权主体即农民集体经济组织⑤。

其二，中国的集体所有是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并依法按照平等、自然的原则行使对集体土地的所有权。

⑥其三，集体土地所有权是新型的合有权制度，是一定社区范围内有农村户籍的全体现存成员对集体土地依法共同享有的全面支配的权利。

⑦集体土地法人式所有只是一种理想的土地所有权模式，目前不可能实现；在我国农村，农民以户为单位承包其所在集体经济组织的生产资料，该集体经济组织在内部结构、成员构成、财产独立、责任承担等方面都很模糊，不能成为真正意义上的经济主体；土地总有制强调了全体农民对集体土地的共同共有，却未能顾及我国农村因升学、就业、参军、婚嫁等导致的土地变化情况，也未能考虑实践中的土地入股、置换等现象，即总有制强调土地的共有与不可分性，却未考虑其分割使用与管理。