地方政府土地财政形成机理与转型研究——基于“诺斯悖论”理论

利益 团体提供不同类型的产权制度保障 ，目的 在 于获取 国家 租金 收 益 的最 大化 ；第 二个 目标 是 国家 还通 过 法律 规章 制 度 降低 不 同利 益 团体 之间交易费用 ， 以推动社会经济产出的最大化 ， 从 而使得 国家财 政税 收增 多 。然而 ， 在 国家 治理
实 践过 程 中 ， 这两 个 目标 并 非 总是 一 致 的 。“ 诺
下， 基 于“ 诺斯悖论” 理论 ， 从分税制改革动 因、 中央与地 方政 府的“ 委托— —代理” 关 系、 土地产权制度 、
转 型期 地 方政 府 典 型 的 “ 经济人” 行 为特 征 、 “ 路 径依赖” 对 以 土地 出让 为主 的地 方财 政 获 取 模 式 的 强化 作 用方面， 分析 出地 方政 府 土 地 财 政 模 式 形 成 的 内在 机 理 。在 此 基 础 上 ， 从完善现行财政体制、 建 立现
育 厅 人 文 社 科 项 目． “ 中国 ‘ 后 土 地 财 政 时期 ’地 方 政 府 的 困境 与 转 型研 究 ” 成 果之 一 （ 项 目编 号 ： ｗＪ ２ ｏ １ ３ ｏ ４ ５ ） ； 辽 宁财 政 科 研 基 金 项 目“ 中 国‘ 后 土地财政 时期 ’ 地 方 政 府 的 困境 与 转 型 研 究 ” 成 果 之 一
代 农村 土地 产权征用制度 、 科 学划定 中央与地 方政府 土地 财税收 益的分配关 系、 地方政府 向“ 城 市公共
治理者” 角色转 变、 建立科 学全面的政绩考核体 系等 五个方面提 出地 方政府 土地财政模式转型 的对策
建议 。 关键词 ： 地 方政 府 ； 土 地 财政 ； 诺斯悖论； 转 型 中 图分 类号 ： Ｆ ３ ０ １ ． ０ 文 献 标识 码 ： Ａ 文章 编 号 ： １ ６ ７ ２ — ８ ２ ５ ４ （ ２ ０ １ ４ ） ０ ４ — ０ ０ ６ ６ — ０ ５ 收 稿 日期 ： ２ ０ １ ３ — １ ２ — ２ ４
基 金项 目： 中央高校基 本科 研业务 费资助 项 目“ 转 型期 土地财政推动城 市化 作用机制与 负效应 治理研 究” 成果之一 （ 项 目编号 ： Ｎ１ ２ ０ ４ １ ４ ０ ０ ４ ） ； 中央 高校基本科研 业务 费资助项 目“ 东北城 市土地利 用 系统健
康 综合 评 价 及 其 障 碍 因子诊 断 ” 成果 之 一 （ 项 目编号 ： Ｎ１ ３ ０ ７ １ ４ ０ ０ １ ） ； 辽 宁 社会 科 学 规 划 基 金 项 目“ 辽 宁
治 理 具有 两 个 目标 ，第 一 个 目标 是 通 过 向各 个
释为 ， 在“ 诺 斯 悖论 ” 的起 初选 择 中 ， 许 多现 有 的 制 度 已经 陷 入 了 “ 锁定 ” 的状 态 ， 在“ 路径依赖” 规 律 的强 化作 用 下 ，对 已经 形 成 的既 定 的利 益
集 团或社 会 阶层 的领 域 进行 改 革 ，其 所遇 到 的
阻力 必然是 巨大 的。
二、 地 方 政 府 土 地 财 政 形 成 机 理
斯悖论”描述 了国家与社会经济相互联系和相 互矛盾 的关 系， 即“ 国家的存在是经济水平增长
“ 土地 财政 ”是指 在 中国经 济社 会 转 型 时 期 ，地方政府高度依赖其行政 区内的土地资源 的关键 ； 同时 ， 国家的存在又是经济水平发展障 碍 的根 本源 泉 ” 。 所 进行 的财 政 收支 活 动 和利 益分 配 关 系 ，且 土 诺 斯认 为 ， 为 了促使 本 国的经 济 社会 发 展 ， 地 相 关 财 税 收 支 占地 方 政 府 总 收 支 比重 较 高 即 广 义 的土 地 财 政 ； 而 狭 义 国家 治理 与行 政 功 能 除 了推行 自由 、民 主 的制 的财 政 运 行 形 态 ， 度外 ， 还应该减少市场运作 中的交易成本费用 ， 的 土 地 财 政 是 指 地 方 出 让 土 地 获 取 的 出让 金 从 而 使得 个 人 或私 营机 构 从 商 品与 服 务交 易 中 最 大 限度 地 获 取各 自收益 。 国家 职 责 是必 须 发 收入 。 ［ ２ １ ３ １ ４ ］ 地 方政 府 土地财 政形 成机 理 主要 有 如
地方 政 府 获 取 本级 财政 税 收 来 源 的权 力 减 小 ， 与建议 ，为城 市 化进 程 中土 地资 源 及其 相 关 收 但是要 承担 的地方公共事务责任却在增加 ， 而 益 的 公 平 有 效 配 置 及 可 持 续 利 用 奠 定 理 论 依
土地作为地方政府 手中 自由支配 的经济资源 ， 据， 为构建具有 中国特色的土地财政 （ 经营 ） 模 促使“ 土地财政 ” 模式在全 国开展 。引发 了土地 式 奠定 理论 基础 。 违法 与腐 败 、城 市 畸形发 展 以及 撤 村并 居 所导 致的农民“ 被上楼 ” 等诸多弊端。土地财政是如 何产生的？地方政府通过什么途径摆脱对土地
省城 乡建设用地统筹配置研究” 成果之一 （ 项 目编号 ： Ｌ １ ２ Ｂ Ｇ Ｌ ０ ０ ９ ） ； 辽 宁省社会科 学规划基金项 目“ ‘ 后
土 地 财政 时期 ’ 地 方政 府 角 色转 变与 公 共 财 政 体 系重 构 研 究 ” 成 果之 一 （ 项 目编 号 ： Ｌ １ ３ Ｂ Ｊ Ｙ ０ ２ ２ ） ； 辽 宁教
（ 项 目编 号 ： １ ３ Ｃ ０ ０ ８ ）
Hale Waihona Puke 作者简介 ： 王王波 （ １ ９ ８ ０ 一） ， 男， 博士 ， 东北 大学文法 学院副教授 ， 硕 士生导师 ， 从 事 国土资源利 用规 划
与 管理 研 究 。
我国 自 １ ９ ９ ４年分 税 的财 政体 制 形成 以来 ，
形 成 机理 ，并 在此 基 础上 提 出具 体 的转 型 对策
ｌ 莹 渤 海 大 学掌搬 哲 学 婪 再 学 版
地方政府土地财政形成机理与 转型研究
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基 于“ 诺斯悖论 ” 理论
王玉波（ 东 北 大 学 文 法学 院 ， 辽宁 沈阳 １ １ ０ ８ １ ９ ）
摘
要： 我 国１ ９ ９ ４年分税制改革后 ， 地方政府 土地财政模式在全 国展 开 ， 引发 了诸 多弊端。在此 背景
性 收 人 的依赖 ？ 这是 我 国未来 时期 必须 给 予高 度重 视并 应谨 慎 解决 的现实 社会 发 展 问题 。在
此背景下 ， 基于“ 诺斯悖论” 理 论 分 析 土地 财政
一
、
理 论概述 ： 诺斯悖论
美国新经济史先驱学者之一道格拉斯 ・ 诺
斯（ Ｄ ｏ ｕ ｇ ｌ ａ ｓ ｓ Ｃ ． Ｎ ｏ ｒ ｔ ｈ ） 在 １ ９ ８ １年 学 术 著 作 中论 述 关 于 国家 （ 中 央政 府 ） 治 理 的 目标 ： 认 为 国 家