《中国银监会行政处罚办法(2015年修订版)》解读解读

11
♦ 2015年3月初，完成了《办法》（修订稿）的最终 起草工作。 ↓ ♦ 4月2日主席办公会审议通过。
↓
♦ 4月底通过中国政府法制信息网和银监会网站向社 会公开征求意见。
12
三、《办法》修订的基本原则
13
《办法》修订过程中，主要遵循了三项基本原则：
■加强顶层设计，践行现代法治精神和理念，借鉴吸收先进成熟的
18
（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作 为定性依据
旧《办法》第3条 新《办法》第4条
银监会及其派出机构实施行政处 违法、违规行为的认定应当以法律、行 罚以法律、行政法规和规章为依据。 政法规、规章和规范性文件为依据。 规章以下的规范性文件不得设定行 政处罚，不得作为行政处罚的依据。
14
四、《办法》修订的重点内容
15
（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作 为定性依据 （二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的处 罚机制 （三）实行“双罚”制，加大对违法责任人的惩戒力度 （四）明确异地实施违法行为管辖主体，防止监管真空和 监管重复 （五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推 进处罚工作
法治经验与做法，在与上位法、相关司法解释衔接的前提下，着
力体现先进性、科学性和前瞻性。 ■立足行业实际，注重总结基层执法实践经验，体现我会系统监管
执法特色，确保《办法》的针对性、务实性和有效性。
■加强自我约束，加大执法力度。对执法主体提出更高的要求，既 要严格执法程序和时限，又要加大处罚的力度，突出“双罚”， 强调《办法》实施的严格性、严肃性和严厉性。
8
（四）修订《办法》是总结推广良好实践的需要
多年来，我会及各派出机构在查处银行业违法违规
案件中创造了许多非常好的经验和做法，需要归纳和总
结，吸收到《办法》中，便于在全系统范围内推广运用。
9
二、《办法》的修订过程
10
2014年5月，启动《办法》修订工作，主要经历三个阶段：
■第一阶段（2014年5月-6月），在充分调研与论证的基础上完 成了《办法》的修订初稿。
《中国银监会行政处罚办法（2015年修 订版）》解读
1
主要内容
一、《办法》的修订背景
二、《办法》的修订过程
三、《办法》修订的基本原则
四、《办法》修订的重点内容
五、贯彻执行《办法》的意见和建议
2
一、《办法》的修订背景
3
（一）修订《办法》是贯彻落实依法治国精神，全 面提升我会系统依法行政水平的需要
■第二阶段（2014年7月-12月），在我会系统内广泛征求意见 1.与部分银监局、银监分局座谈，听取意见。 2.与会机关监管部门、部分银监局法规处处长座谈和银监局分 管法规的负责人座谈，听取意见。 3.向会机关监管部门和各银监局征求三轮修改意见。 ■第三阶段（2014年11月-2015年3月），征求部分银行业金处罚实践中 的突出问题，进一步规范处罚工作的需要
近年来，我会系统监管力度不断加大，行政处罚工 作逐步走上正轨。
7
但目前的处罚工作也存在不少突出问题：
■处罚不够主动，立案环节缺乏统一和明确的标准，存在“应立不立”、 审计部门移交处理、发改部门“替代”执法处罚等现象，损害了监 管的权威性和严肃性。 ■处罚不到位、力度不够，“只罚机构、不罚个人”，以银行内部纪律 处分代替行政处罚，处罚不能发挥应有的威慑作用。 ■处罚不够规范，现场检查与行政处罚衔接不够，存在取证不规范以及 简单地以现场检查取证作为行政处罚证据问题，易引发行政复议和 行政诉讼风险。 ■处罚职责分工不尽合理，难以发挥监管部门与法律部门各自的专业优 势，影响处罚效率和质量。
4
要做到严格规范文明执法：
■完善执法程序，明确具体操作流程，重点规范行政许可、 行政处罚、行政检查等执法行为； ■严格执行重大执法决定法制审核制度； ■建立健全行政裁量权基准制度； ■全面落实行政执法责任制。
5
（二）修订《办法》是适应银监会监管组织架构改 革，提高监管专业性和权威性的需要
2015年初，银监会对监管组织架构进行了重大改革。其中很重要 的一项改革内容： 按照现场检查与监管处罚相分离的思路，整合银监会现场检查力 量，设立现场检查局，专门负责对违法行为进行调查、提出处罚建议， 增强对违规经营行为和违法违规案件的查处力度；设立行政处罚委员 会，负责审议处罚案件并作出处罚决定；在法规部设立行政处罚委员 会办公室，负责审理行政处罚案件。 新的监管架构，强化了依法监管，突出了监管处罚的专业性，着 眼于提升监管威慑力。
旧《办法》（7章49条） 新《办法》（11章97条）
第一章 第二章 第三章 审查 第四章 第五章 第六章 第七章
总则 管辖和适用 立案、调查、取证和
听证 决定与执行 法律责任 附则
第一章 第二章 第三章 第四章 第五章 第六章 第七章 第八章 第九章 第十章 第十一章
总则 管辖 立案 调查 取证 审理 审议 听证 决定与执行 法律责任 附则
旧《办法》没有将处罚依据区分为定性依据与量罚依据，实践
中大量违反规范性文件的违规行为无法予以行政处罚，影响银行监 管的权威性。 规范性文件是我会系统监管执法的重要依据之一，将具有普遍约 束力的规范性文件作为违法行为的定性依据，已为行政执法和司法 实践普遍认同。
19
工作中需要注意：
■规范性文件可以作为认定违法行为的依据，但不得作为 违法行为的量罚依据，量罚依据必须是法律、行政法规 和规章。 ■定性所适用的“规范性文件”，原则上是银监会层面制 定下发的规范性文件。派出机构制定下发的一般不得作 为定性依据。
16
（六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识
（七）调整重大行政处罚的标准，充分保障当事人的听证 权利
（八）建立行政处罚信息公开制度，提高处罚的透明度 （九）建立处罚决定文书抄送制度，加强对被处罚责任人 的联合惩戒约束
（十）建立行政处罚工作时限制度，提高处罚工作效率
（十一）其他修改内容
17
新旧《办法》框架结构对比图
党中央和国务院近年来提出了：依法行政、职权法定、查 处分离、权责统一、程序正当、诚实守信、高效便民等一系列 依法行政原则和精神。
十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 强调：
■要坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为。
■要强化对行政权力的制约和监督，尤其是要加强对政府内部权力 的制约。