第4章 中国的环境管理制度

协调
县水利局、 城市建设局、 农业局等
部门
水污染防治 拟订有关水污染防治政策、 法规、规章和标准，并统一 环保 监督执行；统一负责水环境 质量监测、水污染源监测以 部门 及相关的监测信息发布等； 排污收费；制定污水处理厂 收费政策
水资源保护
统一管理水资源，拟定水资源 保护规划，监测江河湖泊水量、 审定水域纳污能力，提出限 水质。发布国家水资源公报。 水利 制排污总量的意见。纳污河 组织实施取水许可证制度和水 资源费征收制度，水量分配； 部门 和入河口，审定水域纳污能 工程给水，组织和管理重要水 力，提出限制排污总量意见。 利工程；节水政策，编制节约 用水规划，制定有关标准，组 织、指导和监督节约用水工作。
维 护
建 设 税 暂 行 条 例 》
━ 这一方面说明了国家的地方政府近年来对城市 环境保护基础设施的建设给予了高度重视，加 大了这方面的投入；另一方面说明了这部分投 资的历史欠帐较多。
图6 1991-2000年城市环保基础设施建设投资
600 500
投资(亿元)
70 60 50 40 30 20 10 0
和直接受益者。他们将在人类社会生活的各
个领域和各个方面发挥最终的决定作用。公 众能否处理好“个体无理性，群体有理性” 和“个体有理性，群体无理性”两者间的关 系，能否有效地推动和监督政府和企业的行
为，是发挥公众作用的关键环节。
三、中国环境管理的投资（环境投资）融资
基本概念 环境投资和融资的特点
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
城建环保投资占城建总资金的比例(%)
400 300 200 100 0
来源：《中国环境年鉴1996－2001》；《中国统计年鉴1992－2001》
环境基础设施建设投资中的问题
━ 以污水处理投资为例，国外污水处理厂和垃圾 处理场的投资及运行主要来源于居民收费，中 国城市污水处理厂管理运营几乎完全由政府直 接操作。财政拨款成了污水处理厂投资建设或 维护管理的主要来源。
资源保护领域的交往。一些省、市人民代表大
会也相应设立了环境与资源保护机构。
国务院环委会
国务院环境保护委员会由国务院有关部门的领导
成员组成，是国务院环境保护工作的议事和协调机构 。其主要任务是：研究 和审议国家环境保护与经济协 调发展的方针、政策和措施，指导并协调解决有关的 重大环境问题，监督检查各地区、各部门贯彻执行环
环境基础设施建设投资来源
━ 城市基础设施建设的环保投资主要来源于城 《 市建设维护税和地方财政拨款，近年来呈现 中 华 了明显的增长趋势，尤其是1998年和1999年， 人 民 每年的增长幅度都在 100 亿元左右。城建环 共 境保护投资所占城市基础设施建设总投资的 和 国 比例也呈逐年上升的趋势，1998年的比例达 城 市 60%（见图6）。
━ 这种状况，一方面导致投资渠道的单一，资 金严重匮乏；另一方面也导致经营管理上的 政企不分，使企业缺乏活力，造成投资效益 低下。这种格局严重阻碍了污水处理市场的 发育，制约了污水处理的投资及运营良性机 制的形成。
4．环境保护投资的投资结构和方向
老企业的污染治理投资总体变化不大，所占 总投资比例下降趋势非常明显。“七五”时 期占总污染治理投资的比例为 41.18% ，“八 五” 时期下降到35.54%，2001年下降到了约 16%。
━ 老企业污染治理在中国环境保护中占有重 要地位
1984年国务院规定的8条资金渠道中有6条 涉及老企业的治理，如基本建设资金、更新改 造资金、综合利用利润留成、环境保护补助资 金、污染治理专项基金及银行贷款。
━ “八五”期间预算内基本建设资金和预算
内更新改造资金为主要来源，占总资金的50% 以上。
如何做到共赢？
投资效益的滞后性 环境保护投资的作用是要保护和改善环境， 但是有时这种环境质量的改善不是马上就能见效 的，具有明显的滞后性，影响投资的积极性。
3．环境保护投资的三个重要资金来源
老企业污染治理资金来源 新建项目环保投资 环境基础设施建设投资来源
老企业污染治理资金来源
300
项目“三同时”环境保护投资(亿元)
7
环保投资占项目总投资的比例(%)
250 200 150 100 50 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
6 5 4 3 2 1 0
来源：《中国环境年鉴1996－2001》；《中国统计年鉴1992－2001》
工业用水取水管理；工业用 水；工业节水 参与拟定水资源费收费标准 财政部门 排污收费政策和资金管理； 处理厂收费政策 水价 综合部门 排污收费政策污水处理厂 水价 收费政策
环境管理的社会参与 公众参与 环境保护NGO参与
环境专家
政协参与（环境保护统一战线？） 其它社会力量（妇女与环境？）
━ “九五”期间资金来源发生了很大变化，
原有资金渠道逐渐萎缩，企业自筹资金等其 他渠道逐渐增加，所占比例超过60%，同时利 用外资额也呈增长趋势。见图4。
图4 老企业污染治理资金来源
100% 80% 60% 40% 20% 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
境保护法律法规的情况，推动和促进全国环境保护事
业的发展。省、 市、县人民政府也相应设立了环境保 护委员会。
国家环境保护总局
国家环境保护总局是国务院环境保护行政主管部门 ，对全国环境保护工作实施统一监督管理。省、市、县 人民政府也相 继设立了环境保护行政主管部门，对本辖
区的环境保护工作实施 统一监督管理。
环境管理的全社会参与：政府、企业和公 众（理论探讨）
政府行为
公共领域 环境管理
企业行为
公众行为
图2 环境管理的三大行为主体
政府是整个社会人类可持续发展行为的领导 者和组织者，也是各国政府间冲突、协调的 处理者和发言人。政府能否妥善处理政府、 企业和公众的利益关系，并通过自己的行为 （政策和目标）把企业和公众行为有效地组 织起来，以环境管理和可持续发展思想、目 标为前提形成和谐的社会行动，对环境管理 及可持续发展的实现起着决定性的作用。
目前，中国县级以上环境保护行政主管部门有2500 多个，从事环境行政管理、监测、监理、统计、科学研 究、宣传教育等的总人数达8.8万人。
多部门的参与
中国各级政府的综合部门、资源管理部门
和工业部门也设立了环境保护机构，负责相应
的环境与资源保护工作。中国多数大中型企业
也设有环境保护机构，负责本企业的污染防治 以及推行清洁生产。 目前，各部门和企业的各类环境保护人员 已达20多万人。
━ 九十年代后，呈现稳步上升的趋势，增长幅 度加快。从项目“三同时”环境保护投资占 应执行“三同时”的建设项目总投资的比例 来看，基本保持在4%左右，说明环境保护 投入已经成为建设项目投资稳定的组成部分， 这部分环境保护资金的投入对于控制新污染 源的污染发挥了重要的作用。
图5 近年来应执行“三同时”的项目中环境保护投资情 况
• • • • •
环境影响评价*
三同时制度
排污收费制度
环境保护目标责任制
城市环境综合整治定量考核制度* 排污许可证制度 污染集中控制制度 污染限期治理制度
一、环境管理的基本框架
环境管理体系的基本框架（3I体系）：
机构设置 institute setting
政策手段 policy instrument
投资：资金来源、投资方向、投资水平、 投资效果
融资：政府融资和企业融资 银行在环境融资方面的作用 存在的主要问题
1．基本概念
环境保护支出 是指用于保护环境方面（主要指污染防治）
的支出，包括环境保护投资和环境基础设施运
行费用两块。OECD国家的统计数字都是用环
境保护支出占GDP的比例，而中国一般用环境
表1：各部门在水污染防治和水 资源管理方面有相互关联的职责
表1 续表
部门 水污染防治 水资源保护 工业污水进入城市污水管 饮用水管理；需要取水许可 建设部门 网城市处理厂规划、建设 证，城市用水；城市供水； 和运营 城市节水管理。 农业水源地保护；农业用水 农业部门 面源污染控制 取水管理农业用水、节水 国土资源 地下水资源管理 林业部门 生态用水 交通部门 水运环境管理水运污染 经贸部门 水污染防治的产业政策 林业水源涵养林地保护
环境投资 environment invest
二、中国环境管理的机构设置（体制）
中国同样重视环境管理体制建设，现在已
经建立起由全国人 民代表大会立法监督，各级
政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监
督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管
理的体制。
《中国的环境保护》白皮书
人大
全国人民代表大会设有环境与资源保护委 员会，负责组 织起草和审议环境与资源保护方 面的法律草案并提出报告，监督环境与资源保 护方面法律的执行，提出同环境与资源保护问 题有关的议案，开展与各国议会之间在环境与
环境保护融资
环境保护融资是指各有关投资主体为
了进行环境保护投资或其它环境保护活动 从社会各方得到资金支持的行为。
2．特点
主体与利益获得者的不一致性 环境保护投资的效益是环境质量改善。投 资者获得的回报可能很少，但是其产生的环境 效益和社会效益（正的外部效益）很大。这样 就形成了投资主体与利益获得者不一致，影响 投资者的积极性。在私人投资者的投资回报不 能保证的条件下，他们对投资环境保护就没有 很大的兴趣。
其中利用外资 其它资金 环保贷款 环境保护补助资金 综合利用利润留成 预算内更新改造资金 预算内基本建设资金
来源：《中国环境年鉴，1993－2001》，国家环保总局