关注“强县扩权”

协商论坛“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”———尽管中共中央《关于制定“十一五”规划的建议》中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。

浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。

事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。

今年年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法已经出现在江苏省的《政府工作报告》中。

这个省明确表示，将在“十一五”期间推行省管县财政体制，强力推动县域经济发展。

此前从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制定相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。

省管县的浙江试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。

这种“诱惑”表现为：浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。

发达的民营经济，已成为浙江省县域经济的有力支撑。

这之中，难道政府真的像有些人认为那样，仅仅是无为而治？“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”，浙江省农办副主任顾益康对此如是说。

“省管县”作为一个有效的制度框架，其推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。

“省管县”源自对省情的尊重省管县财政体制并非浙江创造。

综观我国财政体制的变迁，可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。

1994年我国实行分税制财政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而独有浙江把“省管县”延续了下来。

按照浙江省财政厅专家的表述，“省管县”的本意，就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接与省财政挂钩。

当时，分税制确定的是中央和省一级的财政关系，省以下的制度设计省里还有一定的自主空间。

当时的财政部领导曾说过，1994年的分税制“基本理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的分配关系，但是省（区、市）与县市的分配关系尚未规范。

因为全国的情况太复杂了。

但可以肯定的是，省与县市如果分配体制不够协调，就会影响县市的积极性”。

不过，那时浙江的做法是有不少异议的。

不仅是因为浙江“省管县”的做法在其他省份中绝无仅有，而且它与我国行政管理层级体系也有不符之处，最明显的是有不少人认为它“侵犯”了市（地）一级政府对本行政区域内（所属区县）财政工作的管理权限，阻碍了中心城市的建设和城市化进程。

浙江省决策层坚持认为，“省管县”更有利于基层发展。

中国区域广阔，人口众多，与国际上通行的三级政府不同，中国行政组织的层级结构为：中央－省－地级市－县、区－乡镇，共有5级。

但是，如果财政也必须这样设置，首先就要考虑支出成本会增大，分配到基层的实际利益会有一定的损耗。

这里有决策者的一份清醒。

浙江省经贸委副主任周日星认为，强调“一级政府，一级财政”并非没有矛盾。

他说，“市管县”的矛盾主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至还要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。

二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多。

三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。

金华市财政局副局长徐德良也坦陈：如果不实行“省管县”，而是省与市、市与县（市）逐层分成的话，市里肯定会“截留”县里应得的那一部分，以用于市政府所在的中心城区建设，落到县里的“实惠”就会少一些。

重要的是省怎么管县武义——一个曾戴“贫困帽”的浙南山区小县，继2004年工业产值突破100亿元后，去年又创下新高，全年完成工业总产值135亿元，完成财政总收入7.2亿元。

对比多年前全县发不出工资的窘境，县财政局副局长程云庆一脸轻松，“从1995年的8043万元增长到今天这个数目，十年间武义县财政总收入增长了9倍”。

上世纪90年代初期，武义县是浙江省8个省级贫困县之一，到年代中期，这个县还有3万元的财政赤字。

程云庆说，县财政打□林楠胡作华关注『强县扩权』观察协商论坛“翻身仗”靠的就是省管县财政体制中的一项重要内容，即针对贫困地区的“两保两挂”政策。

这个被称为“四两拨千斤”的办法是：在确保完成中央“两税”和县财政收支平衡的前提下，实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法，地方收入增长越多，省财政的补助奖励也就越多。

该政策实行初期，省财政给武义县的机动财力补助为500万元，到2004年，这类补助已增加到6600万元。

以前是“会哭的孩子有奶吃”，每当年终发不出工资时，去省里“讨钱”是时任县长的“必修课”。

有的县一年到头就琢磨着怎么想名目、打报告，找省里要钱。

程云庆说，新体制让转移支付变得公开透明了，用足用活政策成为基层政府考虑的“头等大事”。

随后几年，当地发展经济的思路不断明确，在财力分配导向上大力向基础设施建设倾斜，并压缩办公经费，以安排资金用于技改、中小企业孵化、发展外向型经济等。

“省管县”不过是一个制度框架，更为重要的是“怎么管”。

省财政采取哪种办法实施向下的转移支付，要真正解决县一级的财政问题，还有要具体设计制度细节并逐步完善。

实际上，就在1994年，浙江省还有17个贫困县及欠发达县。

据省财政提供的数字，1994年浙江省财政对17个贫困和次贫困县的补助总额为5500万元，换来的却是1.2亿元赤字。

1995年“两保两挂”开始实施。

当年对这17个县的补助额度是5095万元。

由于补助与财政增收相挂钩，增得越多补得越多，大大调动了这些县自我创收的积极性，17个县当年居然全部收支平衡。

到1997年，省对17个县的转移支付补助比1994年增加了近1.4亿元，17个县的财政收入增长达4.52亿元。

到2001年年底，原先的贫困县已有14个进入了财政“亿元县”行列。

同时推出的还有“亿元县上台阶”奖励政策。

这是一项针对经济强县的激励政策。

1997年推出“两保两联”新政策，目的在于促进经济较发达县增收节支，保持财政平衡；1999年又推出“两保两挂”的技改贴息补助政策……可喜的是县级财政也学会了类似的巧用杠杆办法：一些县财政用贴息的办法扶持急需帮助的企业。

武义县经贸局副局长罗晓林对那一过程印象深刻：1999年武义县出台政策，对每出口1美元补贴3分钱，当年财政支出6.6万元，外贸出口的税收增长却达55万元，“这一下就更加坚定了县里的决心，全县工业也开始进入快速上升通道”。

用有限的省级财政补助来激发市县增收的积极性，而市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时，也必须调整支出结构，合理安排财政支出，强化预算约束机制，严格控制财政支出，确保地方财政收支平衡。

因此，某些省份出现的贫困县不愿脱掉“穷帽子”的做法，在浙江则完全不存在。

此外，省与县市还实行增量“二八”分成，增收带来的大部分收入留归市县。

这样，地方财政实力明显增强。

到2004年年末，全省财政总收入上亿元的县达57个（含宁波）；地方财政收入上亿元的有55个（含宁波），占县（市）一级的94.8%。

各市、县（市）自我积累、自保平衡、自求发展的意识和能力也大大增强了。

小河有水大河满,大河有水泽天下制度改革的根本目的是富民。

到2005年，浙江省已连续13年保证了教师、公务员工资，离退休人员生活费的按时足额发放。

市、县不仅解决了吃饭问题，有的还可拿出部分资金搞建设，增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保、生态环境等投入，基本保证了改革、发展、稳定所需，促进了经济社会发展。

由于活水开源，在市县可用财力增加的同时，省里集中的财力也有较大增加，省财政也就更有作为。

省里宏观调控能力得到增强，转移支付力度增大，特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大优势，反过来又推动了市县尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善，促进了地区协调发展。

2004年，省对市县的“两保两挂”补助和奖励达34.90亿元，“两保一挂”补助和奖励7.13亿元。

近年来，浙江省财政通过实施专项转移支付，积极引导县域财政向公共财政转变。

2003年省财政一般预算内专项转移支付资金47.72亿元，2004年59.10亿元，增幅达23.84%。

与此同时，省财政进一步优化专项转移支付资金结构，向“三农”、教育、社会保障等重点公共支出倾斜，年安排用于支农、教育、科技、社会保障等方面的支出共计31.15亿元，比2003年增长49.95%。

这些年来，浙江不但地方经济有了较快发展，城乡居民人均收入有很大的提高，而且在全国率先实现全省城乡最低生活保障制度，着力解决农村医疗和五保老人的集中供养、困难家庭儿童上学等问题，这些无不与财力增加后加大了公共财政支出力度有关。

理性务实,重在制度设计浙江“省管县”的成功实践，在当代中国具有重要的启示意义。

一些专家指出，在社会转轨的开始，对旧有制度的冲击往往比较重要，而随着市场经济大框架的确立，对新制度的设计和完善则变得更为关键。

而所谓好的有效的制度，大多建立在“实事求是”的基础上。

“省管县”不是全新的设计，更不是拍脑袋设计出来的东西。

它本身就有一种延续性、现实性。

中国历史上实行过2000多年的郡县制，原本就具有极强的生命力，直至今天，县域经济县级财政的重要性和基础性在中国仍然不言而喻，这就是摆在我们面前的现实。

尽管今天在浙江省内，“省管县”体制已经得到普遍认可，包括当年坚决反对的一些人，今天回过头来也觉得它的利大于弊。

但是，平心而论，“省管县”不是一个无可挑剔的制度，它只是权衡利弊之后的选择。

正像一些专家分析的，浙江的中心城市建设在很长一段时期内不如江苏等地，这是大家都看到的。

但是，它的县域经济发展得确实比较好，从而带动了整个省尤其是农村经济的发展。

浙江试验启示我们，有了好的制度框架，还要有切实可行的实施办法。

制度的设计和完善要一步一步走，关键部位甚至还要考虑得十分细致周到。

很难想像，如果浙江在“省管县”实践中，没有“两保两挂”等具体设计，还能否有今天这样的结果。

中国的改革到了今天，制度的变革和进步很可能不会再表现为轰轰烈烈、疾风暴雨。

新制度的建立更多的是一个渐进的过程，需要理性务实的分析和利弊权衡，乃至对关键部位细节安排的周全考虑。

尽管摸着石头过河常常难免，但若在制度建设上“大翻个”，今天全盘否定昨天，明天又轻易否定今天，则一定很难成功。

(原载总5期《瞭望新闻周刊》)观察。