公共管理论文公共关系论文

大民生建设中政府公共管理的制度创新邹 樵 姜 杰 滕姗姗[摘 要] 大民生将政府民生工作的内容提升到为 构建社会主义和谐社会和 以改善民生为重点的社会建设服务的高度上来,更加注重政府在城乡社会管理、社会保障、公共服务的协调发展。

本文以构建和谐社会为背景,分析了 大民生的内涵与时代特点以及 大民生建设中政府管理的失范表现,并在此基础上分别从政府管理的观念创新、组织保障、法律体系建设、保障机制、制度安排几方面进行了思考,以期构建与 大民生发展规律相适应的政府管理制度。

[关键词]大民生;和谐社会;政府管理;制度创新[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)06-0048-04社会民生是任何一个国家和地区谋求持续发展都必须重视的根本问题,不论是对发达国家还是发展中国家来说都是如此,只有很好地解决好民生问题才能保持社会的安定与和谐发展。

当前我国正处于市场经济改革与经济飞速发展的关键时期,社会利益关系错综复杂,已经出现并正在激化中的各种社会问题、社会矛盾和社会冲突几乎都与民生问题息息相关,如社会贫富两级分化、教育失衡、医疗保障卫生体系不完善不健全等产生的负面社会影响和冲突。

由这种民生状况所引发的社会问题呈多发、高发、并发的态势,进而对于中国社会的安定运行造成了不利的影响。

[1]而当前国家对如何解决和改善居民普遍关心的民生问题的重视,也充分反映出民生工程已经成为当前国家经济工作的重点, 大民生就是政府对待民生工作的态度。

当前各级政府都非常积极地开展相关民生工程的建设,如南京市政府就提出了要构建 大民生长效机制,并以1号文件形式,正式出台市委市政府!关于进一步加强民生工作的意见∀。

!意见∀针对当前百姓关注度高的富民增收、住房安居、医疗卫生、社会保障、环境整治等热点问题,制定了9大类50余项加强民生工作的具体政策措施,基本确立了保障和改善民生的长效机制和工作体系,为推进民生工作重点任务落实、民生工作的发展提供了有力保障。

因此, 大民生就是对与百姓生活直接相关的收入、就业、保障以及着眼于改善民生所应保证的环境、能源、基础设施等多方面的民生体系的建设,是一个系统工程。

一、大民生的内涵及其意义民生在古代汉语中被解释为人民的生计, 生计则被解释为谋生之道。

民生是指是人民在生存和发展中遇到的带有普遍意义的问题,具体包括衣、食、住、行,生、老、病、死,婚、丧、嫁、娶,就业、卫生、环保、社会保障、文化教育、救灾、扶贫、环境保护等与百姓生活息息相关的环境与制度问题。

而 大民生相对于传统意义上解决民生问题的民生理念而言,其核心观点已经从根本上实现了质的转变和突破,由传统意义上带有浓厚的慈善色彩的救济、扶寡、援弱的局部保障、救济转向了立足于社会公平基础上保障全民生活权益、促进社会和谐发展的大众适度普惠的制度化安排。

大民生作为缓解和稳定民生的重大措施,可以有效地覆盖和保障社会中占绝大多数的中低收入人群的物质生活权益,提高这一部分人群对社会福利的满意度,降低社会风险,消除社会中存在的不稳定因素。

大民生的实施为这样一种和谐的关系和环境创造了制度基础,通过政府对公共事业管理理念由局部慈善救济向大众适度普惠的转变,为社会成员之间的社会资源分配不均、收入分配失衡、贫富差距日益扩大等一系列突出的社会问题和社会矛盾注入了有效的舒缓剂。

大民生打破了以往民政工作中僵化、内固的思维范式和工作模式,充分发挥其独有的 亲民性、 延伸性等特点,更加注重建设与民生和社会建设规律要求相适应的体制和机制,更加注重城乡社会管理、社会保障、公共服务的协调发展,强调民生问题的整体解决。

所以 大民生 的提出是社会民生问题上的管理理念创新,也是民政工作的一次政府管理创新。

二、 大民生 建设对扩内需促消费的杠杆作用近期政府宏观调控的主要任务是保增长、促消费,为此国家出台了一系列宏观经济政策,包括民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建在内的十条举措,来扩大内需、促进经济增长。

从国家出台的这一系列宏观经济政策中我们可以清晰发现,这些举措中除了基础设施、生态环境和灾后重建等这些主要通过投资来促进需求和保持经济的增长措施以外,有关居民生活保障、住房、医疗、教育、提高收入等相关民生工程的措施竟然占了较大比重,如:加快建设保障性安居工程,加大对廉租住房建设支持力度;加快医疗卫生、文化教育事业发展,加强基层医疗卫生服务体系建设;提高城乡居民收入,提高低收入群体等社保对象待遇水平,增加城市和农村低保补助,继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准等。

这说明本次扩大内需促进经济平稳较快增长的重点应该是增加对民生工程的建设的投入,指导思想是通过健全和完善社会公共福利保障体系,提高居民可支配收入,从而提高居民的一般性和特殊性的消费支出,改变居民的消费结构,增强居民的消费能力,最终实现我国未来经济增长的持续性和平稳性这一战略目标。

2009年11月27日举行的中共中央政治局会议也明确了2010年宏观政策的趋向,其中第一条就是要继续促进国内需求特别是消费需求持续增长,增强居民特别是低收入群众消费能力,完善促进消费的政策。

因此可以看到民生问题将成为未来中央经济工作的重中之重。

我们知道扩大内需的根本问题不是通过简单的扩大投资来拉动,而是必须通过提高居民的可支配收入中的可消费支出比例来实现内需的扩大,这才是根本途径。

但如何能提高居民的消费支出确是一个值得思考的问题,应该说除了发展经济增加收入之外,中国社会保障体系的不完善和医疗、教育等社会福利体制的不健全是阻碍国民可支配消费增长的关键性因素,因此国家出台的举措中用于民生工程投资对扩大内需则有着更为积极和更能持续的重大意义。

改善社会民生和完善基本公共服务体系,增强居民消费能力才是有效解决内需不足的根本途径。

社会保障的不足一直以来都是困扰我国社会的一个主要问题,社会保障问题改善后,居民的后顾之忧才会消减,消费自然也就增加起来了,才能从根本上解决内需不足的问题,从消费终端拉动经济的增长更有利于经济的健康发展。

当前影响中国消费者的购买力因素之一是消费与储蓄的关系问题,由于有很多因素影响着消费者的储蓄欲望,常常使人们的实际消费要比实际需求要低,这就是受到了可支配收入的约束,即受到预算约束的作用,受到居民储蓄的约束作用。

这实际上是一个居民可支配收入的消费与储蓄的组合,一般来说居民的收入一部分用于消费另一部分用于储蓄。

因此在收入一定的情况下,要扩大消费的比例必然会减少储蓄的比例,这也是美国政府通过各种政策包括新的医改政策等以刺激国民的消费,期望扩大居民的消费内需来阻止经济的下滑从而应对金融危机的影响。

然而对于我国来说这一问题实施则较为复杂,这是由于美国有较完善的社会保障体系和福利机制,而伴随着中国国家经济快速增长的同时,却是社会民生建设的不协调和不均匀。

这样的经济发展存在着很大的隐患,会成为经济持续发展的严重障碍。

实际上,在我国居民的可支配收入中除了一般意义上的消费外,还有一个我们可以称之为 保障性消费 的支出,只不过它并不在消费结构中,而是在储蓄结构中,也就是人们在对收入支配时会预留下一部分预算是用于居民保障性的支出,如医疗、社会保险、教育、住房以及一些不可预见的意外风险等等,这一部分消费预算多是以储蓄形式出现,因此容易被人忽视,中国2008年的居民储蓄是十几万亿,并且呈现上升趋势,这其中就含包着相当大一部分是保障性消费预算。

而欧美等发达国家由于其社会保障体系的健全,使得其居民的这一保障性消费预算较低,则多出部分自然就可转化成正常性消费,目前欧美国家也正是在通过继续加大社会医疗保障等民生工程的力度,来使这一杠杆发生倾斜,促使更多的保障性消费支出向一般性消费转移,从而拉动国内的需求增长,恢复经济。

因此,大民生建设对我国经济摆脱过度的外向依赖并实现向内需消费转型有着非常重要的杠杆作用,这既是应对世界经济危机的被动选择,更是我国经济结构的主动战略调整的重要举措。

三、当前政府公共管理在 大民生 建设中存在的问题大民生 主张民政部门和各级人民政府要 站在全局看民生,跳出民生看民生,立足现实看民生,面向未来看民生 。

强调解决民生的目标要远大,要围绕全局发展的大目标,大力推进民生事务管理的社会化、市场化,民生服务的多元化、网络化,民生工作的法制化、现代化,逐步形成与经济社会可持续发展相适应的解决民生工作的管理体制和运作机制。

不可否认,改革开放30年来,我国的民生状况得到了根本性改善,政府在劳动就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、住房、环境保护等领域,推行了一系列惠民措施,当前城乡居民的生活状况持续得到改善,教育、医疗等方面的生活压力有所缓解,覆盖城乡的社会保障体系初步建立,体现了保障和改善民生的社会政策的功效。

然而, 解决了原有的民生问题,又会出现新的民生问题。

经济社会越是发展,民生问题的内涵和外延就越是会扩展。

[2]目前我国民生问题的凸显,主要还是与我国政府的公共管理制度滞后密不可分。

公共管理制度直接关系到社会资源的分配与配置,配置不当容易引发社会不公,并直接导致民生问题的出现。

正如我国著名的政治学者桑玉成所说: 要使我们解决民生问题的出发点落到实处,要使我们解决民生问题的一系列举措获得良好的成效,我们不得不面对民生问题背后的这些制度之坎。

[3]这道坎,就是与 大民生建设直接相关的政府公共管理制度失范。

具体表现为以下几点:(一)公共服务短缺和非均等化配置在市场经济条件下,资源配置的基础是市场,如果市场竞争是完全的,那么资源的配置就非常有效率。

但是,由于公共产品的特点、经济的外部性以及信息的不对称等,是不能完全依靠市场的自发调节来完成合理的资源配置,如果完全市场化,其结果就是导致资源占有不平等、分配不公、贫富悬殊,社会矛盾激化。

当前,公共产品和公共服务的短缺和不均衡,已成为解决民生问题和构建和谐社会的一个主要体制性障碍。

正义或公平确实要求,人们社会生活中由政府决定的那些状况应该平等地提供给所有人享有。

[4]保障公共服务的公平与正义,是政府义不容辞的职责。

(二)部分社会公共政策短缺在追求经济发展的指导理念下,一些地区政府片面追求经济的高速发展,对政府的发展措施往往只关注招商引资和GDP增长,并以此作为考核干部的依据,这使得很多地方政府将主要资源和精力用在了经济发展方面,而对教育、卫生、文化等关系社会民生的公共事业关注不够,投入不足。

长期以来,政府重经济发展而轻社会政策,造成社会公共政策的缺失或不到位,导致民生问题不断涌现进而出现大量社会问题。

(三)公共财政管理的重点错位改革开放以来,中国的体制是从原来的计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步过渡的,在体制转轨过程中,存在政府将公共资源优先用于经济发展的体制偏好。