第二讲 公共管理主体的定位与职能_20100920
第四章 公共管理职能《公共管理学》ppt 课件
第一节 公共管理职能概述
4.1.1公共管理职能的内涵及形成原因
1．公共管理职能的一般内涵
公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系、又有区 别的两个不同的概念。其原因很简单，这主要是因为公共 管理组织(部门)与政府是两个不同的概念之缘故。简言之 ，政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，在 有些国家或有些时候，政府职能甚至基本上可以被认为是 等同于公共管理职能的。但是，在现代世界各国，随着社 会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展 开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。不过，有 一点可以确定，无论在哪种政治体制国家中，政府职能始 终是公共管理职能的核心构成部分。
此外，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在 状况还与特定社会的自治能力密切相关。对于公共权力组 织而言，社会自治能力的强弱直接对它们与社会自治之间 的关系产生影响 。
第一节 公共管理职能概述
4.1.2公共管理的程序性功能
公共部门的程序性职能反映着公共部门在管理社 会公共事务的过程中所具有的一般性或普遍性的 作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有 管理活动中的最基本、最普遍的职能。
(1)政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取பைடு நூலகம்“守夜警察”成为 各国政府职能体系发展的主流趋势。
(2)各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。 (3)在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式
。面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各 国日益意识到放任主义的局限性。
第二章 公共管理的主要职能
第二节 公共管理职能的有关理论
三、政府与市场关系论 （一）作为制度安排的政府与市场 其次，从交易方式来看，所谓政府就是通过强制 其次，从交易方式来看， 性命令-服从关系在经济当事人之间进行交易， 性命令 服从关系在经济当事人之间进行交易， 服从关系在经济当事人之间进行交易 实现资源配置， 实现资源配置，而市场则是通过平等当事人之 间进行的自愿交易来实现资源配置。 间进行的自愿交易来实现资源配置。
第二节 公共管理职能的有关理论
三、政府与市场关系论
（二）西方经济学说史中政府与市场关系理论的演变 围绕着作为制度安排的政府和市场在资源配置中 各自扮演什么样的角色， 各自扮演什么样的角色，起多大作用问题的争论构成 了三百多年西方经济学说史的基本主题。 了三百多年西方经济学说史的基本主题。
第二节 公共管理职能的有关理论
一、西方国家公共管理职能及其变迁
（一）传统社会的公共管理职能：原始社会 传统社会的公共管理职能： 公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳 动直接相关，主要是进行劳动分工； 动直接相关，主要是进行劳动分工； 不存在专门的公共管理组织或职能； 不存在专门的公共管理组织或职能； 实施公共管理职能的方式主要是经验； 实施公共管理职能的方式主要是经验； 其职能的运行方式是习惯化、非强制型的； 其职能的运行方式是习惯化、非强制型的； 公共意志占据主导地位。 公共意志占据主导地位。
第二节 公共管理职能的有关理论
三、政府与市场关系论 （一）作为制度安排的政府与市场 最后，从交易目标来看，政府是一种基于社会 最后，从交易目标来看， 福利目标的“公共选择” 福利目标的“公共选择”，而市场则是一种基 于私人利益目标进行的“自主选择” 于私人利益目标进行的“自主选择”的制度安 排。
第二章公共管理的主体及其行为特征(精)
第二章公共管理的主体及其行为特征一、本章学习的主要知识点1. 公共管理的主体2. 政府的职能演变3. 市场经济国家中政府的基本职能4. 转型期我国政府职能的转换5. 政府失效理论及启示6. 非政府公共组织的含义和类型7. 非政府公共组织的基本特征8. 非政府公共组织的作用9. 转型期我国公共管理者的角色转换二、重点提示1.本章主要阐述公共管理主体的行为特点，因此要清楚公共管理主体的含义。
公共管理的主体是指行使公共权力，进行公共事务管理的政府和个人。
2.公共管理的主体是政府和非政府公共组织。
依据公共管理理论，政府虽然是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构。
在政府之外有着自治和半自治的公共管理机构来承担公共管理的职能。
随着公共管理职能的转移，政府则更多地侧重于公共政策的制定与监督，政府对公共权力的垄断也将被打破。
3.市场经济是目前世界大多数国家认可的国家经济运行机制，因此本教材使用了市场经济国家的概念。
界定政府职能的主要依据是市场失灵。
市场失灵是指市场机制不能发挥积极的作用的情况，主要有垄断导致效率损失和降低商品服务质量；公共产品无法按定价收费或交易成本过高；经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻；市场机制和竞争会产生收入上的不公平；市场经济会产生周期波动、失业和通货膨胀；市场机制难以全面实现社会的公共利益。
4.市场经济国家政府的主要职能可归纳为以下五个方面：（1）建立并维护社会和市场秩序；（2）提供公共物品及基础服务；（3）调控宏观经济并保持稳定；（4）进行收入和财产的再分配；（5）保护自然资源和环境。
详细的内容，大家可以看教材。
在这里还需说明的是市场失灵可以靠政府的作用去弥补、纠正，但认为政府可以完全有效地解决市场失灵的问题是不合实际的。
事实上市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决。
因此必须是政府与市场良性互动，一方面政府通过行政手段改善和扩大市场作用；另一方面市场力量对改变政府低效率的运作起到积极作用。
第二讲公共管理学
• 但是，政府以外的公共组织虽然担负的是 政府所承担的公共管理职能，却不是政府 的组成部分，而且也不是政府机构的延伸， 它在本质上属于社会的范畴，它取代了一 些政府部门而承担起公共管理的职能，这 也意味着社会自身实现了自我管理。
• 公共管理的社会化所意味着的是政府的非 管理化。因为，当政府的公共管理职能转 让给社会之后，政府的基本职能就在于公 共政策的制定和监督执行。尽管这一点还 只是公共行政发展的一个新的趋势，却预 示着人类公共管理模式的变革，是政府职 能定位的根本性改变。
但是，到了20世纪70至80年代，社会情况 则发生了根本性的变化。 首先，由于70年代的石油危机以及福利 国家负担过重等因素，西方各国普遍出现 了经济衰退，公共财政也因收入减少和福 利开支过大等原因出现了持续的赤字，各 国政府都面临着财政紧张的困境。 其次，自第二次世界大战以来政府职能 的不断扩展，政府规模的急剧扩大，使得 西方各国政府机构普遍臃肿，运作僵化， 效率低下。致使公众对政府的不满越来越 强烈。
为此，从严格的意义上讲，公共行政是近 代社会民族国家出现的产物，在这种国家 中，权力和责任的增长与集中，需要有专 职的、稳定的和合格的公共行政人员承担， 并由此带来了公共行政的职业化和专业化。
从19世纪末20世纪初开始，随着自由资本 主义向垄断资本主义的发展，西方各主要 资本主义国家相继进入了发达工业社会。 由于工业经济和科学技术的发展，政府管 理涉及的内容进一步增多，其管理活动已 经包括经济监督、社会救济、教育发展、 公用事业管理、税收调节等多个方面。随 之而来的是，政府部门逐渐扩展，管理人 员迅速增长。
1789年美国联邦政府初建时，行政部门只 设立陆军部、财政部和国务院三个部门， 共雇佣文职人员351人；南北战争前夕，文 职雇员增加到3.5万人；1900年联邦行政机 构文职人员增加到23万多人。
第二章 公共管理的主体及其行为特征(上)
第二章公共管理的主体及其行为特征第一节政府的基本职能一、市场经济国家中政府的基本职能（一）政府职能的含义对政府的理解可以分为广义和狭义，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关，如我国的人大常委会、省政府、法院等；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关，我国政府目前包括中央政府、地方各级人民政府和特别行政区政府，其组成由纵向不同层次和横向不同分工的政府部门组成。
政府职能是指政府依照法律对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，它反映的是政府的实质和政府工作的内容和方向。
一般来讲政府的职能应分为两部分：政治职能和管理职能。
政治职能具有鲜明的阶级性，（政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。
我国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能；②外交职能；③治安职能；④民主政治建设职能。
）而政府的管理职能则根据不同国家的政治、经济、社会环境地不断变化而进行调整，随着社会和经济地不断发展，政府的管理职能在不断演变和丰富，政府的管理职能变的越来越重要，处于突出的位置，而政府的政治统治职能则蕴涵在经济管理和社会管理职能当中，我们这里所谈的是政府的管理职能。
政府职能并不是政府预先设计的结果，而是社会发展客观要求的产物。
从历史上看，政府职能存在着一个从简单到复杂、从注重眼前利益到注重长远利益、从“人治”到“法治”的发展过程。
早期的政府，注重政治、经济领域内保卫性和统治性职能，政府的目标在于维持和稳定社会秩序，发挥职能的手段往往是人为地强制，政府职能的内涵显得比较简单。
随着人类社会的进步，社会秩序发生巨大的变化，社会生活极大地丰富，社会交往和沟通不断增加，在此情况下，现代政府职能的侧重点逐步发生了变化，保卫性职能的比重相对缩小，而管理性职能和服务性职能的比重逐渐增大，发挥职能的手段从“人治”转到“法治”。
总之，政府的管理职能总是根据不同时期社会政治、经济、社会环境的变化而不断地进行调整，处在不断演变和丰富之中。
公共事业管理概论第二章
第二章公共事业管理的主体一、公共事业管理的主体系统（一）主体的概念要研究公共事业管理主体的问题，必须首先揭示主体概念的科学含义。
马克思主义哲学指出，主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象，并在对象身上展示自身内在本质力量的人。
根据马克思主义哲学关于主体问题的基本观点，公共事业管理主体指在公共事业管理中起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。
由于我国公共事业管理是一个较新的概念，对它的研究现状还处于探索阶段，对公共事业管理范围的界定还比较模糊，因此在对其主体的界定问题上也还存在较大的分歧。
（二）关于公共事业管理主体的探讨第三部门是公共管理主体的观点，在国外没有公共事业管理这一概念，但国外在政府和市场之间有一个中间层，活跃在这一领域并起主导作用的是第三部门。
第三部门自20世纪70年代在国外开始出现后，就以极快的速度超前发展。
在国外由于第三部门具有比政府公共部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础，所以它能够使公民的参与需要得到满足，环节社会突出问题的压力，并起到制度创新的作用，还能解决一些政府解决不了的问题，从而避免“政府失灵”现象的产生。
同时由于第三部门具有非营利性、社会志愿的特点，所以它能够通过社会福利服务这种利他行动来促进社会伦理的完善，增进社会的信任基础，解决市场所不能解决的问题，从而避免“市场失灵”现象的产生。
第三部门的活动既不基于一种强制性的规范，也不以交换服务或商品来获得利润，其显著特征是非营利性、志愿性和专业性。
第三部门的兴起，在政府与公民之间搭起了一座沟通的桥梁，一方面它传导政府政策，另一方面又反映民众的诉求。
第三部门的出现改变了社会的二元结构，使社会朝着“国家-市场-志愿组织”的三元结构发展，显示了其强大的社会功能，因而成为公共事业管理主体。
公共组织是公共事业管理的主体的观点，国内部分学者认为，现代社会的公共事业管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心的公共组织系统。
第三章 公共管理的主体
二、对传统科层制理论的评述
1.决策权威集中化造成管理的恶性循环 2.专业分工原则的扭曲 3.制式化对组织效能的影响 4.遏止组织学习 5.科层价值与民主价值的冲突 6.科层价值与人格成长的冲突 7.防卫型官僚人格
缺陷
二、对传统科层制理论的评述
传统科层制组织的困境
贡
献
缺
点
提出职能化（专业化） 忽视了对组织的动态面的 管理原理 研究 倡导‚理性化—法律化‛忽视了对人的主观能动性 的组织形态 及多方面需求的研究 总结了管理的基本原理，忽视了组织与其外在环境 力图构建高效的等级制 之间的相互关系、相互影 组织 响的探讨
主要 内 容
传统科层制及其内在特征 对传统科层制理论的评述 中国公共行政体制改革与难局 公共组织的变革
一、传统科层制及其内在特征
具体而言，在公共组织的管理中，科层 制方法的主要特征是： 1.组织标准化：分工专业化、工作指标化、人员 统一化 2.工作秩序化：命令服从关系、信 息沟通关系等 3.管理规范化：组织成员之间的关系完全以理性为 指导、对所有人都一视同仁、明确每一个成员的职 权范围和协作形式、精确计算组织成员的工作成果。
第 三 章 公 共 管 理 的 主 体
主要 内 容
公共管理的主体：组织 公共组织的类型与作用 公共管理的主体：个人 传统公共组织的困境与变革
第 一 节 公 共 管 理 的 主 体 ： 组 织
主要 内 容
公共组织的概念
公共组织的性质
公共组织的结构
一、公共组织的概念
（一）公共组织概念
公共组织是以实 现公共利益为目标的 组织，它一般拥有公 共权力或者经过公共 权力的授权，负有公共责任， 以提供公共服务、管理公共事 务、供给公共产品为基本职能。 政府是典型的公共组织。
《公共管理理论研究》第二讲政府职能PPT课件
有害的文化产品的职能
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政府的社会职能
• 政府的社会职能是指政府除了政 治、经济和文化职能之外的社会 管理职能。
1、维持社会秩序，保证人身安全 和私人财产安全的职能
• 民主职能 要保证公民有参政议政的权利 必须建立稳定的民主政治秩序 要建立公民的参与制度和监督制度 11
政府的经济职能
1、规范和稳定市场秩序，确保自 由竞争的职能
2、对经济进行宏观调控，确保国 民经济平衡发展的职能
3、直接生产和提供公共物品，弥 补市场的不足的职能
4、管理国有资产的职能
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政府的文化职能
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政府失灵导致： 1、政府成本过高 2、政府的低效率 3、资源配置的低效率 4、寻租和腐败 5、造成另一种不公平
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• 政府失灵的治理 • 1、引入市场竞争机制。－－市场
竞争和交换制度、不完全依赖政府 权威制度 • ●公共产品和服务市场化 • ● 政府人员雇员化 • 2、分权改革 • 3、厉行法治 • 4、促进公民的参与和监督
大的时候,政府则主要发挥“守夜人”的作用,政府
职能的主要作用侧重于为市场机制发挥作用创造外
部环境和条件。正是这样,主张政府只管“法律”
和“秩序”的洛克,深信“看不见的手”的神奇作
用的亚当·斯密都是英国的。而法国则不得不依靠
政府这根“拐杖”了,后起的德国、日本对政府的
依赖就更大了。今天,已经有越来越多的学者们承
其独特的弱点也同样来自其独特的垄断地位:
首先,对政府行为进行全面监督是相当困难的,
如很难确保政府官员对其行为真正负起责任;其