如何完善赈灾及灾后重建资金的筹措、使用与监管机制

如何完善赈灾及灾后重建资金的筹措、使用与监管机制作者：王建康来源：《西部论丛》2008年第08期汶川大地震造成了高达1500亿元的直接经济损失，500多万人无家可归需要安置，灾区交通、通信、电力、水利等基础设施以及主导产业破坏严重。

安置灾民、恢复灾区正常的生产生活秩序和水平，需要巨额资金投入。

资金筹措以及确保资金安全高效运行，事关灾区重建的成败，事关灾区人民的切身利益，也攸关政府形象以及社会各界对灾区重建的信心和参与度。

因此，赈灾及灾后重建资金的及时筹措、合理使用与有效监管是灾后重建必须面对的重大课题，也是我国应对特大自然灾害机制建设的重要内容。

赈灾及灾后重建资金的筹措机制财政资金和转移支付是赈灾重建资金的主渠道此次地震灾区主要为经济欠发达地区，特别是重灾区在遭受毁灭性打击之后，自我发展的能力和基础已极为薄弱，投入财政资金扶持其恢复和发展成为中央及各级地方政府责无旁贷之事。

在灾后不久，中央财政就下拨了250亿元用于抗震救灾，近期，中央财政又安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，同时表示明后年将继续作出相应安排，从中可见中央政府对灾后重建的高度重视和有力的资金支持，全国各省市也纷纷向灾区提供支持。

考虑到灾后重建工程浩大，耗资巨大，并非在一两年内就可以毕其功于一役，也不是中央财力可以完全承担的。

因此，中央财政要做好长期扶持灾区的规划和准备，同时加大转移支付力度，形成全国各地共同支持灾区的机制。

财政支持灾后重建的另一方式是减免税收。

灾区生产单位的增值税、消费税以及相应的城市建设税费，要尽量减征。

对中外各类资金参与灾区生产重建工作，在税收上对相关项目给予税收减免。

利用现代融资手段，减轻财政压力一是积极争取世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的赠款、无息、低息贷款，争取其他友好国家和地区的贷款支持，在国际范围内筹措资金。

既缓解了资金压力，也有利于发展国际友好关系。

建立多渠道的社会资金的动员和参与机制在汶川地震发生后社会公众和企事业单位等社会组织基于同情与爱心，积极捐款捐物，至5月25日12时已接受国内外捐赠款物达290.55亿元。

可见，社会对于汶川地震有着强烈的支持意愿和巨大的支持能力。

基于同情和爱心的无偿捐赠尚且如此可观，如果能采取有效措施，激励和调动社会支持灾区重建的积极性，必然会有更多的资金投入灾后重建工作。

我们认为，目前在动员社会资金参与灾后重建方面可采取如下措施：首先要建立捐赠资金使用管理情况报告机制。

社会捐赠者最大的愿望在于捐赠款物能否确实用于灾区和灾民并对灾区重建和灾民安置发挥积极作用，最大的担忧在于捐赠款物的流失。

只有将社会捐赠情况、每笔款物的使用情况、受益人等信息通过网络等方式加以公布，可供捐赠人查询，并定期向社会发布捐赠款物使用状况报告，才能解除捐赠者的担忧，保证捐赠热情不受损害。

其次是强化宣传，建立灾区与社会公众之间的沟通机制。

社会无偿捐赠的基础在于捐赠者基于对受灾者苦难处境的了解与同情，进而转化为支持受灾地区和群众的意愿与行动。

因此，要通过各种媒体和信息沟通渠道，持续地将灾区受灾情况、重建情况、重建中遇到的困难等信息向社会公众传达，形成社会公众对地震灾区的持续关注，防止关注疲惫。

只有持续的关注，才能有持续的支持行动。

再次是拓宽捐赠和社会参与灾区重建的渠道。

特别是部分社会公众或单位，希望针对特定对象进行支持，部分公众甚至希望通过特定渠道进行捐赠。

民政部门应该在加强监管的同时，积极鼓励各类民间公益基金的设立和运作，积极鼓励国际基金和非政府组织进入中国，参与灾区重建。

最后是发行赈灾彩票，筹措资金。

这样可以将支持灾区重建的爱心与部分公众投机以谋求自我利益的动机有效结合起来，实现自利动机与利他动机的有效结合，使得支持灾区的行为能够得到激励，并扩展动员和参与面。

积极运用市场机制动员企业参与灾后重建鼓励和支持企业基于公益动机参与灾后重建。

企业是社会经济发展的主体，在灾后重建的重大事件中自然也应发挥重要作用。

灾区部分项目既具有公益性特征，又在一定程度上有着市场化运作的可能，对于此类项目完全可以采取财政资金引导企业资金的方式，放大财政资金的支持作用。

但在此过程中要谨防少数企业从灾难中牟取不当利益的问题出现。

从灾后万科宣布参与灾区重建后的社会反应来看，公众对其动机持高度怀疑态度，这无疑会损伤企业界参与灾后重建的积极性。

我们认为，要解决这一问题，政府必须立即着手出台企业参与灾后重建的相关制度，即确保项目能够体现公益性质，防止资本从中灾后重建中牟利，并将各个企业参与灾后重建的投入、产出，企业效益和社会效益等情况定期向社会报告，既解除社会公众出于信息不对称而必然产生的疑虑，也使企业的公益行为真正得到社会的认可，形成正向的激励机制。

此外，在宣传导向上坚持鼓励和引导的原则，以公开、公正和真实客观的报道化解社会的无端猜疑，消除对企业"为富不仁"的偏见。

赈灾及灾后重建资金的使用机制财政支持、社会资金和国内外捐赠款物数量庞大，但相对于灾后重建的资金需求量而言，仍然高度稀缺。

将赈灾重建资金和物资合理有效的加以分配和利用成为一个重要的、难度极高的问题。

受灾地区间统筹安排此次汶川地震，受灾面积广，受灾程度深。

除了四川以外，甘肃、陕西等多个省份都不同程度遭受灾害损失。

除了重点对四川省内的绵阳、德阳、成都等重灾区进行支持以外，也要将陕西的汉中、宝鸡等地，甘肃的陇南、甘南等地纳入国家赈灾及灾后重建计划，作通盘考虑，给予不同程度的扶持。

特别是考虑到各受灾地区均存在不同数量的重灾民，各地政府，特别是甘肃、陕西、重庆等地更应高度重视对本地区重灾人口的救济和扶持。

建议设立跨地区的灾后重建委员会，对各地灾区基础设施进行损失程度评估和负债能力分析，将各地的重建任务统一考虑，根据实际情况提供资金资助。

灾后重建各项工作的资金配置受灾地区百废待兴，灾后重建千头万绪，资金和物资需求极其庞大。

我们认为，在灾后重建中确立项目安排和资金用途时必须坚持以下几条基本原则：民生优先原则，即凡是与灾区民众生活越直接的项目，灾区民众需求越迫切的项目，越应优先得到资金保障和物资供应支持。

第一步是安顿灾民，确保灾民维持基本正常的生活条件，特别是食品、饮水、住房、医疗和教育必须得到及时保障。

孤残、孤老、孤儿等特殊弱势群体的生活需求更应得到优先照顾和保障。

民众参与原则，无论资金和物资来源于何种渠道，无论重建工作由政府部门还是非政府组织主导，甚或是企业运作，在规划、执行、监管等各个环节，必须坚持民众参与，即每项重大活动和工作，都要吸收受灾地区民众和志愿者、捐赠者代表参与其中，充分发表意见。

统筹考虑原则，各个受灾地区要分层次建立相应的灾后重建规划，在规划制定过程中，要充分吸收多方面专家以及社会公众的意见，考虑环境保护、资源节约等因素，将灾后重建与优化人口分布，优化产业布局，转变发展模式、调整主导产业等结合起来，统筹考虑，确定资金的使用。

灾后重建既要考虑硬件的重建，如住房、基础设施以及产业恢复，也要重视软件建设，如心理康复、灾民互助机制、受灾地区人力资源建设、灾后文化建设、灾后重建工作制度、灾后重建信息网络等方面的建设，并给予资金支持。

积极稳妥原则，灾后重建是一个较长时期内的艰巨任务。

从目前可以动员的财力、人力和物力而言，都无法在短期内承担灾后重建的需求。

灾后重建也有自身内在规律，并不完全是人的意志可以左右的。

因此，必须分步实施，积极推进。

资金使用计划的安排，要和灾后重建组织建设、制度建设和人力投入以及灾区的实际情况协调安排，既要避免资金投入不足影响重建进程，也要避免资金计划安排过大而闲置或仓促建设，影响资金使用效率。

高效节约原则，灾后重建在一定程度上具有重新开始建设的特征。

为此，必须采用最新建设理念，贯彻落实科学发展观，既要建好，又要坚持节约原则。

对于事关抵御各类自然灾害能力的建设项目，如住宅、学校、医院、公共活动场所、应急体系建设等均应采取高标准，产业重建应积极利用高新技术，事关群众健康和人身安全的物资供应要确保质量合格，特别是食品和饮水供应；但也要防止一味追求高标准建设等铺张浪费现象，在不影响灾区群众生产生活的前提下，从实际出发，节约重建成本，能够循环使用的物资坚持集中回收，如此次地震后灾区获得了大量帐篷、活动房屋等救灾物资支持，使用完毕后应及时回收，并统一消毒处理后送至各地救灾物资储备中心，以供今后其他地区发生重大灾害时使用。

赈灾重建资金的拨付在赈灾和灾后重建过程中，能够直接到人到户的款物，争取直接到人到户，不能到人到户的款物，应尽量减少中间环节，从而降低资金拨付和管理成本，加快资金拨付速度，尽早使灾区群众受益，同时也能够有效降低资金流失的风险。

赈灾及灾后重建资金的监管机制国内外的经验证明，赈灾及重建资金的运行安全是一个突出问题。

某省水灾后通过行政渠道层层下拨赈灾资金，最后达到灾民手中的资金不到总资金的百分之一。

这一案例说明，没有有效的资金监管机制，赈灾以及灾后重建的投入和效果根本无法保证。

特别是社会公众基于爱心的无偿捐助，其积极性和捐助力度更是受到资金监管效果的影响。

因此，必须高度重视赈灾及灾后重建资金的监管机制建设。

信息公开机制灾后重建是全社会的责任，需要全社会的广泛参与。

因此，灾后重建的资金使用决策、管理过程，投入情况、产出情况、民众参与情况等均应坚持信息公开。

在赈灾以及灾后重建过程中坚持全程、全方位公开，邀请新闻媒体、灾区群众代表、志愿者代表、捐赠者代表、非政府机构、人大代表、政协委员等参与灾区重建项目决策、资金分配、资金管理全过程；负责灾后重建工作的各级组织，定期通过网络、媒体等渠道向社会报告重建工作情况；资金使用重大问题在社区或乡村范围内张榜公布，切实保证灾区群众的知情权。

在公开透明中实现社会各界的广泛参与和有效监督。

审计、评估机制赈灾及灾后重建资金量大，社会关注度高，资金使用效率关系重大。

灾后重建没有一成不变的成功模式，必然要在实践中逐步完善。

因此，除了全面加强审计工作，对资金使用是否存在违规违纪情况进行审计以外，还应委托专业评估机构就各地灾后重建项目实施效果及资金使用效益分期进行独立评估，及时向社会公布真实、完整、详细的审计报告、评估报告。

针对审计以及评估中发现的问题，及时规范相关制度，并调整和完善灾后重建项目模式设计、项目实施方式。

投诉举报机制建立健全渠道通畅的投诉举报体系尤为重要，应立即设立灾后重建工作投诉处理机构，吸收志愿者和非政府组织代表、受灾群众代表参与其中，公布投诉举报电话、信箱，形成包括各级纪委、信访办以及社会机构等在内的多层次、多渠道的投诉举报及处理机制。

凡有实名投诉举报，每案必查；一经查证属实，每案必须追究相关人员责任；凡有调查处理结果，每案必须答复投诉举报人。