推进“省直管县”行政管理体制改革的路径研究——以云南省为例
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“省直管县”体制改革面临的问题和建议
“省直管县”体制改革面临的问题和建议摘要:2009年3月,中共中央、国务院发出了《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,这是改革开放以来第11个以“三农”为主题的中央一号文件,也是首次连续6年发布关于“三农”工作的一号文件。
其中,省直管县的提出颇为引人注目。
中央提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。
稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。
本文旨在通过对省直管县体制改革试点情况的观察,发现其中存在的一些问题并提出自己的建议。
关键词:省直管县体制“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。
随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。
一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。
我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
二、省直管县体制改革面临的主要问题(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。
“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。
推进我国省直管县财政体制改革的路径探索——基于现实主义的视角
体 表现在 ：
在 市管县 模 式下 ， 市 刮县” “ 斗效 “ 、漏
应 ” 等 现 象 使 得 县 级 财 政 一直 存 在 赤 字 。 省 直 管 县 实 质 上 是 对 公 共 行 政 权 力 和 社 会 资 源 的 重 新 分 配 ， 根 本 上 促 进 县 域 经 从 济 的发 展 。 “ 管 县 ” 的 核 心 是 “留利 于 省 县” ．省 县 之 间 信 息 和 资 金 的 直 达 不 仅 杜 绝 了“ 留 ” 件 的 发 生 ， 时 有 利 于 省 级 截 事 同 财 政宏观 考虑 对县 级补助 、 持政 策 的制 扶
市 管县 体 制 有 着 明显 的倾 向性—— 主 要为市服 务 。因此 ， 的发展 往往 以牺 市
牲 县 的 整 体 财 力 为 代 价 ， 而 加 剧 了城 乡 从
、
我 国 省 直 管 县 财 政 体 制 改 革 的 必
要性分析 ： 什 么要 改革？ 为 （ ） 以 下 财 政 体 制 的现 状 与 弊 端 一 省 按 照 我 国 现 行 的 财 政 管 理 体 制 ． 求 要
了两 种截 然 不 同 的观 点 ， 的人 认 为 ， 有 市
的发展 有 了更为宽 松的环 境 ， 使 县集 中 可 财 力 发展 各 种事 业 ， 域 经济 发 展 由“ 县 快
管 县 财 政 体 制 使 我 国 财 政 体 系 陷入 困 境 ， 此 ， 直 管 县 财 政 体 制 必 须 马 不 停 因 省 蹄 ． 面 推 进 ． 接 实 现 行 政 省 直 管 县 的 全 直 目标 。 我 们 称 之 为 “ 革 激 进 论 ” 有 的 人 改 ； 则 认 为 ． 政体 制 改革 是 一个 敏 感 问题 ， 财
程。
确 定 了 中 央 与省 级 单 位 之 间 的 财 政 体
在 市管县 模 式下 ， 市 刮县” “ 斗效 “ 、漏
应 ” 等 现 象 使 得 县 级 财 政 一直 存 在 赤 字 。 省 直 管 县 实 质 上 是 对 公 共 行 政 权 力 和 社 会 资 源 的 重 新 分 配 ， 根 本 上 促 进 县 域 经 从 济 的发 展 。 “ 管 县 ” 的 核 心 是 “留利 于 省 县” ．省 县 之 间 信 息 和 资 金 的 直 达 不 仅 杜 绝 了“ 留 ” 件 的 发 生 ， 时 有 利 于 省 级 截 事 同 财 政宏观 考虑 对县 级补助 、 持政 策 的制 扶
市 管县 体 制 有 着 明显 的倾 向性—— 主 要为市服 务 。因此 ， 的发展 往往 以牺 市
牲 县 的 整 体 财 力 为 代 价 ， 而 加 剧 了城 乡 从
、
我 国 省 直 管 县 财 政 体 制 改 革 的 必
要性分析 ： 什 么要 改革？ 为 （ ） 以 下 财 政 体 制 的现 状 与 弊 端 一 省 按 照 我 国 现 行 的 财 政 管 理 体 制 ． 求 要
了两 种截 然 不 同 的观 点 ， 的人 认 为 ， 有 市
的发展 有 了更为宽 松的环 境 ， 使 县集 中 可 财 力 发展 各 种事 业 ， 域 经济 发 展 由“ 县 快
管 县 财 政 体 制 使 我 国 财 政 体 系 陷入 困 境 ， 此 ， 直 管 县 财 政 体 制 必 须 马 不 停 因 省 蹄 ． 面 推 进 ． 接 实 现 行 政 省 直 管 县 的 全 直 目标 。 我 们 称 之 为 “ 革 激 进 论 ” 有 的 人 改 ； 则 认 为 ． 政体 制 改革 是 一个 敏 感 问题 ， 财
程。
确 定 了 中 央 与省 级 单 位 之 间 的 财 政 体
“省直管县”实现路径分析
处 非常值得重视 的新 亮点 ： 一是 在完 善财 政体制 中提 到“ 理 史 任 务 。
顺 省级以下财政 管理 体制 ， 有条 件 的地 方可 实行 省级 对县
（） ３ 改变资源 配置 方式 来推 动县 域经 济发展 壮大 的需
的管理体 制” 二 是在 推进 政府 职 能转 变 中强调 “ ； 优化 组织 要 。近年 ， 与县域经 济发 展 有重 大关 联 的政策 导 向和 创新 结构 ， 减少行政层 级” 。从 发 展 的实 际来 看 ， 改革 还有 继续 部署 引起 广泛 关注 ： 县域 经济 ” “ 的概 念 已经 出现在 中央 的
扩 大 和 向 纵 深 推 进 的 趋 势 。但 鉴 于 中 央 目 前 还 没 有 具 体 的 重要 文献 中 ， 的十六大 提出壮 大县域经 济 ． 的十六届三 党 党
政策部署出台 ， 实践探索 中也 出现 了不少 新 的矛盾和 问题
这 些 问 题 都需 要 认 真 研 究 探 讨 。
县 作 （） 升县 域 经 济 在 国 民经 济 中 所 处 重 要 地 位 的需 要 。 在 减 少 的 问题 。“ ” 为 国 家 最 为 稳 定 的 地 方 行 政 建 制 ， １提 始 终 发 挥 着 承 上 启 下 的作 用 ， 地 位 突 出 且 作 用 越 来 越 重 其 县 域 国 土 面积 超 过 全 国 的 ９ ， 口超 过 全 国 的 ７ ％ ， Ｐ Ｏ 人 Ｏ ＧＤ
摘 要 ： 年 来 ， 国的 浙 江 、 苏 、 东等 十 多个 省 将 一 部 分 归属 于 地 级 市 的 经 济 管 理 权 和 社 会 管 理 权 直接 赋 予 县 ， 近 我 江 广
这种“ 强县 扩 权 ” 省 直 管县 ” 举 ， 指 ２ 世 纪 ８ 代 兴 起 继 而约 定 俗 成 的 “ 管 县 ” 制 ， 和“ 之 直 Ｏ Ｏ年 市 体 而且 目前 还 有 扩 大之 势 。从 财 政 体 制 过 渡 到 行 政 体 制 的 省 直 管县 ， 城 乡统 筹 、 展 县 域 经济 、 高行 政 绩 效 均 有 益 处 ， 是 中 国 地 方 政 府 层 级 改革 的 对 发 提 应 前 进 方 向 。 改革 的路 径 可 考 虑 渐 进 式 分 类展 开 ， 通过 行 政 区划 的 改 革 配 合 ， 约 ２ 并 用 Ｏ年 的 时 间调 整 到住 。
顺 省级以下财政 管理 体制 ， 有条 件 的地 方可 实行 省级 对县
（） ３ 改变资源 配置 方式 来推 动县 域经 济发展 壮大 的需
的管理体 制” 二 是在 推进 政府 职 能转 变 中强调 “ ； 优化 组织 要 。近年 ， 与县域经 济发 展 有重 大关 联 的政策 导 向和 创新 结构 ， 减少行政层 级” 。从 发 展 的实 际来 看 ， 改革 还有 继续 部署 引起 广泛 关注 ： 县域 经济 ” “ 的概 念 已经 出现在 中央 的
扩 大 和 向 纵 深 推 进 的 趋 势 。但 鉴 于 中 央 目 前 还 没 有 具 体 的 重要 文献 中 ， 的十六大 提出壮 大县域经 济 ． 的十六届三 党 党
政策部署出台 ， 实践探索 中也 出现 了不少 新 的矛盾和 问题
这 些 问 题 都需 要 认 真 研 究 探 讨 。
县 作 （） 升县 域 经 济 在 国 民经 济 中 所 处 重 要 地 位 的需 要 。 在 减 少 的 问题 。“ ” 为 国 家 最 为 稳 定 的 地 方 行 政 建 制 ， １提 始 终 发 挥 着 承 上 启 下 的作 用 ， 地 位 突 出 且 作 用 越 来 越 重 其 县 域 国 土 面积 超 过 全 国 的 ９ ， 口超 过 全 国 的 ７ ％ ， Ｐ Ｏ 人 Ｏ ＧＤ
摘 要 ： 年 来 ， 国的 浙 江 、 苏 、 东等 十 多个 省 将 一 部 分 归属 于 地 级 市 的 经 济 管 理 权 和 社 会 管 理 权 直接 赋 予 县 ， 近 我 江 广
这种“ 强县 扩 权 ” 省 直 管县 ” 举 ， 指 ２ 世 纪 ８ 代 兴 起 继 而约 定 俗 成 的 “ 管 县 ” 制 ， 和“ 之 直 Ｏ Ｏ年 市 体 而且 目前 还 有 扩 大之 势 。从 财 政 体 制 过 渡 到 行 政 体 制 的 省 直 管县 ， 城 乡统 筹 、 展 县 域 经济 、 高行 政 绩 效 均 有 益 处 ， 是 中 国 地 方 政 府 层 级 改革 的 对 发 提 应 前 进 方 向 。 改革 的路 径 可 考 虑 渐 进 式 分 类展 开 ， 通过 行 政 区划 的 改 革 配 合 ， 约 ２ 并 用 Ｏ年 的 时 间调 整 到住 。
以城镇化为主线的省直管县改革路径研究
按 照 因 地 制 宜 、 类 推 进 、 点 突 破 的原 分 重
则 ， 种 形 式 推 进 省直 管 县 改革 ： 一 ， 先 多 第 优
２以 统 筹 城 乡 发 展 为 目标 。 着 力 破 除 城 ．
（ ） 进 省 直 管 县 改 革 要 适 应 城 镇 化 快 二 推 速 发 展 的 趋 势 城 镇 化 是 调 整 经 济 结 构 、实 现 城 乡 一 体
二 、 直 管县 改革的 总体思路 省
和 总体 目标
在 城 镇 化 快 速 发 展 的 大 背 景 下 ．省 直 管 县 改 革 应 紧 扣 统 筹 城 乡 发 展 这 ～ 基 本 目标 ．
重 点 ” ：
１以 城 镇 化 为 主 线 。通 过 省 直 管 县 改 革 ． ．
三 、 直 管 县 改 革 的 省
路径 选择
提 高 县 域 中 心 城 市 的 承 载 力 ． 率 先 把 经 济 强 县 发展 成 为 中 等城 市 ， 学 规 划 撤县 （ ） 科 市 设
区 ， 大 城 市 规 模 ， 成 大 中 ／、 市 与 小 城 镇 扩 形 ｉ城 协 调 发 展 的 新 格 局
化 率 高 出 ２个 百 分 点 如 果 把 处 于 “ 城 市 半
活 ， 保 持 农 民 的 消 费 特 点 。如 此 长 期 累 积 形 仍
成 巨 大 的 供 需 缺 口． 成 为 社 会 总 需 求 不 足 的 并
化 ” 农 民工 人 口从 城 镇 人 口统 计 中 去 除 ． 的 城 镇 化 则 明 显 滞 后 于 工 业 化 。 ２） 管 县 体 制 难 （ 市 以 实 现 城 市 支 持 农 村 、 乡协 调 发 展 的 目标 。 城 从 实 践 的结 果 看 ， 有 那 些 工 业 化 程 度 高 、 只 市 辖 县 数 量 较 少 的 地 区 实 现 了 市 县 协 调 发 展
对“省直管县”改革问题的理性反思
解 县 乡 财 政 困 难 。 Ｊ
确 的判 断 ， 能保 证 其顺 利 推 进并 取 得 成 功 。然 才
而， 理论 和实务 界对此 缺乏全 局观念 和理性 反思 ，
笔 者认 为 ， 解决 问题 的 唯一 前 提就 是 找 出 事
过 于夸 大改革 的优 越 性 ， 有充 分 考 虑此 项 改革 没 的整体 制度设 计 和实 施路 径 。因此 ， 我们 需 要从
管县 ” 的破 蛹之举 对 我 国稳 定 了 多年 的地方 行 政
体 制形成 了强 烈 的 冲击 。从 方 向上 看 ， 中央肯 定
层 的广 大农 村 ， 使得 越 往 基层 地 方 政府 的财 政越 是 困难 。因此 ， 现有 的财 政体 制 没 能较 好 地 对各
级 政府 的事权 进行 划 分 ， 而导 致 了县 乡两 级政 进 府 履行 事权所 需财 力 与 其 可用 财 力 高度 不对 称 ，
基本 规定性 ， 分税 制 在 收入 划分 方 面 得 不 到最 使
收 稿 日期 ： ０ ９０ — ７ ２ ０ — ３２
否定 其存 在 的价值 和 意 义 ， 正像 我 们 不能 因为腿
痛 而截肢 ， 因为 物价 太 高 而不 消 费一 样 。与 此类
似， 中央 和省级 政府 对 县 乡财 政 困 难 的形 成 应该 承 担更大 的责任 ， 道 就 应该 撤 销 中 央或 省 级政 难
基 金 项 目 ： 育 部 人 文 社会 科 学 研 究 青 年基 金 项 目（ 号 ：７Ｃ１０ ３ ； 国博 士 后 基金 项 目（ 号 ：０ ８ ４ ０ ２ ） 教 编 ０ Ｊ ００ ） 中 编 ２０ ０ ４ ４ ９ ． 作 者 简 介 ： 明礼 （ ９ ９）男 。 南 郸城 人 ， 庞 １ ７一 ， 河 中南 财 经政 法 大 学 公 共 管 理 学 院 讲 师 ， 中央 编 译 局 博 士 后 ， 要 从 事 地 方 政 府 与 治 理 研 主
确 的判 断 ， 能保 证 其顺 利 推 进并 取 得 成 功 。然 才
而， 理论 和实务 界对此 缺乏全 局观念 和理性 反思 ，
笔 者认 为 ， 解决 问题 的 唯一 前 提就 是 找 出 事
过 于夸 大改革 的优 越 性 ， 有充 分 考 虑此 项 改革 没 的整体 制度设 计 和实 施路 径 。因此 ， 我们 需 要从
管县 ” 的破 蛹之举 对 我 国稳 定 了 多年 的地方 行 政
体 制形成 了强 烈 的 冲击 。从 方 向上 看 ， 中央肯 定
层 的广 大农 村 ， 使得 越 往 基层 地 方 政府 的财 政越 是 困难 。因此 ， 现有 的财 政体 制 没 能较 好 地 对各
级 政府 的事权 进行 划 分 ， 而导 致 了县 乡两 级政 进 府 履行 事权所 需财 力 与 其 可用 财 力 高度 不对 称 ，
基本 规定性 ， 分税 制 在 收入 划分 方 面 得 不 到最 使
收 稿 日期 ： ０ ９０ — ７ ２ ０ — ３２
否定 其存 在 的价值 和 意 义 ， 正像 我 们 不能 因为腿
痛 而截肢 ， 因为 物价 太 高 而不 消 费一 样 。与 此类
似， 中央 和省级 政府 对 县 乡财 政 困 难 的形 成 应该 承 担更大 的责任 ， 道 就 应该 撤 销 中 央或 省 级政 难
基 金 项 目 ： 育 部 人 文 社会 科 学 研 究 青 年基 金 项 目（ 号 ：７Ｃ１０ ３ ； 国博 士 后 基金 项 目（ 号 ：０ ８ ４ ０ ２ ） 教 编 ０ Ｊ ００ ） 中 编 ２０ ０ ４ ４ ９ ． 作 者 简 介 ： 明礼 （ ９ ９）男 。 南 郸城 人 ， 庞 １ ７一 ， 河 中南 财 经政 法 大 学 公 共 管 理 学 院 讲 师 ， 中央 编 译 局 博 士 后 ， 要 从 事 地 方 政 府 与 治 理 研 主
“省直管县”体制不应“一刀切”式推开
我国实行市管县体制将近 ３ 年了， ０ 今天再一次成为 被改革的对象。这种现象值得深刻反思 ： 为什么当年这 样一项事关重大的改革成果“ 存续” 时间如此之短 ， 以至
错误率提高。加剧政府间事权和财权明晰划分的困难， 成为省及省以下政府问职能“ 错位”“ 、越位” 缺位” 和“ 的主 要原因。实行“ 省直管县” ， 后 我国政府层次减少 ， 这样就
必能够提高行政效率 根据管理学的原理 ， 管理幅度和管理层级相 匹配。
小， 而浙江经济的特色是从家庭工业和乡镇企业开始发
展起来的， 县域经济的实力反而强， 在这种情况下， 实行 省直管县 ， 并下放管理权限是一个符合省情 的合理选 择。而中国的其他省份少有浙江这样的强县， 在效仿浙 江模式的基础条件上就会有所欠缺 ； 第四， 浙江省虽然在
自治区较近， 省级政府的行政权力作用范围相对较大； 第
三， 浙江省在实行县财省管时选取 的都是经济 比较强的 县， 强县扩权 ” 即“ ， 这些强县扩权前基本上不存在财政 问
管县” 的。１ ９ 年至今 ， 已 ２ ９ 浙江 连续四次出台政策， 扩大
一
部分经济比较发达县级政府的经济管理权限。在 “ 省
者和最终实施者的行为距离就越大， 困难加大， 沟通 信息
中图分类号 ： ３ ． 文献标识码： 文章编号 ： ０ — ９７２ １ ）２ ０ １ — ５ Ｄ０ ５５ Ａ １ ８ ５４ （０ １０ — ０２ ０ ０
摘要： “ 省直管县” 已经成为是行政体制改革的大趋势。但是我们并不主张全国范围内统一实施
作者及单位： 齐勇， 中国政法大学商学院副教授 ， 经济学博士， 硕士生导师； 谢春 ， 中国政法大学
商学院硕士研 究生。北京 （ １ ２４ ） ０ ２ ９
错误率提高。加剧政府间事权和财权明晰划分的困难， 成为省及省以下政府问职能“ 错位”“ 、越位” 缺位” 和“ 的主 要原因。实行“ 省直管县” ， 后 我国政府层次减少 ， 这样就
必能够提高行政效率 根据管理学的原理 ， 管理幅度和管理层级相 匹配。
小， 而浙江经济的特色是从家庭工业和乡镇企业开始发
展起来的， 县域经济的实力反而强， 在这种情况下， 实行 省直管县 ， 并下放管理权限是一个符合省情 的合理选 择。而中国的其他省份少有浙江这样的强县， 在效仿浙 江模式的基础条件上就会有所欠缺 ； 第四， 浙江省虽然在
自治区较近， 省级政府的行政权力作用范围相对较大； 第
三， 浙江省在实行县财省管时选取 的都是经济 比较强的 县， 强县扩权 ” 即“ ， 这些强县扩权前基本上不存在财政 问
管县” 的。１ ９ 年至今 ， 已 ２ ９ 浙江 连续四次出台政策， 扩大
一
部分经济比较发达县级政府的经济管理权限。在 “ 省
者和最终实施者的行为距离就越大， 困难加大， 沟通 信息
中图分类号 ： ３ ． 文献标识码： 文章编号 ： ０ — ９７２ １ ）２ ０ １ — ５ Ｄ０ ５５ Ａ １ ８ ５４ （０ １０ — ０２ ０ ０
摘要： “ 省直管县” 已经成为是行政体制改革的大趋势。但是我们并不主张全国范围内统一实施
作者及单位： 齐勇， 中国政法大学商学院副教授 ， 经济学博士， 硕士生导师； 谢春 ， 中国政法大学
商学院硕士研 究生。北京 （ １ ２４ ） ０ ２ ９
云南实行省直管县财政体制改革的模式探讨
云南实行省直管县财政体制改革的模式探讨云南省无论在自然条件、社会状况，还是在经济发展水平、财政实力方面都一定程度的阻碍了省直管县的推进。
针对这一现状，云南省推行省直管县财政体制改革应遵循“不同阶段、不同类别、逐步实施”的基本思路，初期阶段将经济落后的地区（不包含民族自治地区）纳入省直管县范畴，中远期逐步调整，全面推行省直管县。
论文关键词：省直管县,影响因素,改革模式,制度设计1994年我国的分税制改革，初步理顺了中央与省级政府之间的财政关系。
对于省对下财政体制，大多数省（自治区、直辖市）实行的是“市管县”体制。
这一体制对于促进改革开放初期行政区域和经济区域的协调，打破城乡分割，推动区域经济及城市化发展发挥了重要的作用。
但随着我国经济的发展，“市管县”体制逐步暴露出来：行政管理效率较低、“市吃县”、“市刮县”等问题严重，对县域经济的发展构成了极大的阻碍。
为此，省直管县财政体制改革被中央提上了日程。
财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革的总体目标。
根据上述中央精神，云南省也出台了一系列的政策、文件，随着云南省省直管县试点工作的全面铺开，对于省直管县问题的研究和探讨也在逐渐深入，笔者通过对云南省的实际情况的分析和研究，对云南省实行省直管县财政管理体制改革的影响因素、具体模式和制度设计等问题进行了深入思考。
二、对云南实行省直管县财政管理体制改革影响因素的思考（一）自然及社会状况1.地理条件在云南国土面积中，山地的比例高达近84%，在全省129个县（市、区）中，除昆明市的五华区、盘龙区外，各县的山区比重都在70%以上，有18个县更是99%以上面积都是山地。
推行省直管县较为成功的省份，如：浙江、海南，地理条件或多以平原为主，或国土面积不大，亦或二者兼而有之，从管理半径来看要小很多。
以改革较为成功的浙江省为例，其所辖县中，有80%都是位于以杭州为中心的200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县之间也只在半天路程之内。
浅析我国“省直管县”体制改革之路径选择
“ 省直管县”体制是 近 年来行 政管 理 体制 中最 受关 注 的改革 模 式 ，已在全 国范 围 内开始 试 点。从 ２ ０ ０２年
起 ，浙江 、湖北 、河 南 、广 东 、江西 、河北 、辽宁 等省 先后开始 了 “ 强县扩权 ” 的改革 ，把地级 市 的经 济管理 权 限直接下放到一些重点 县 ，在经济管 理方 面形成 了近
政增加一些压力 ，并 限制省级部 门及时 而准 确地掌握 各 个县的实际情况并 迅速作 出反应 。 “ 直管 县” 体制改 省
革中 ，一些扩权 的试点 县拥 有相 当大的经 济社会 管理权 限 ，而省级政府的管理 则鞭长莫 及。有效 监督约 束县级 政府 的行为 ，防止 出 现投 资 冲 动 和重 复 建 设 成 为关 系
同时改革后省级财政对试 点县 的转 移支付 和专项补 助仅 是 “ 直达 ” 即新体制下试 点 县收 到 的转 移支付 和专 项 ，
补助在总量上是不变的 ，因此 “ 省直管县 ” 体制 改革 仍
二 、“ 省直 管县 ”体 制改革 中存 在 的问题
收 稿 日期 ：２ ０ ０ ９—０ ２ ９— ３
摘
要： 目前 ，我 国的 “ 省直管县 ”体制改革已经由专 家讨论层 面走 向 了实践层 面。在推行 过程 中，
既有成功的典范，也存在诸 多的 问题。本文在界定 “ 省直管县 ”体制改革 涵Ｙ ￣ 基础上 ，分析 了其在改革 ．Ｊ － 中存在 的主要 问题 ，提 出了体制改革路 径选择 的策略。
要改革信息可以看 出 ， “ 省直管县 ”有 可能成为政府 改 革的重要 突破 口，进 而对我 国行政体 制、行政区划改 革
产 生 重要 的影 响和 推 动 作 用 。
一
（ ）省政府 管理半径 过 大 ，无法 对扩 权县进 行有 一
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在 分 税 制 改 革 后 ， 级 以 下 常 常 出现 财 权 上 收 ， 权 省 事
下 移 ， 些 地 方 甚 至 出 现 了“ 级 财 政 越 办 越 强 ， 有 省 县 级 财 政 哭 爹 喊 娘 ” 现 象 ， 同 程 度 地 制 约 了 县 域 经 的 不
当前 政府 和 学术界 对地 级市 的地位 问题 ，从行
（ ｒ 民族 大 学 。 南昆 明 ６ ０ ３ ） ｅ南 云 ５ ０ １
摘 要： 目前的“ 直管县” 省 改革是在市场 主导配置资源、 电子政务快速发展 、 能政府 、 效 服务 型政 府和治理理
论被广泛接受 的大背景下推进的 ， 担着壮大县域 经济、 承 统筹城 乡协调发展 ， 提升行政效率 的历史使命。在新形势 下， 经济不发达 ｔ ｚ 南省 必须 解放思想 ， ￣－ － 不断创新 ， 勇于探 索， 用深化行政 管理体 制改革来化解发 展中的各 种制约
次 明 确 提 出 ： 推 进 省 直 接 管 理 县 （ ） 政 体 制 一… ・ “ 市 财
稳 步推进 扩权 强县 改革试 点 ，鼓励 有条 件 的省 份率 先 减少 行 政层 次 ， 法 探 索省 直 接 管理 县 （ ） 体 依 市 的
锘 ” 。
县 兴 则 国 富 民 强 ， 稳 则 国 泰 民 安 。 着 我 国市 县 随 场 经 济 特 别 是 区 域 经 济 的 发 展 、行 政 治 理 环 境 的 变 化 ，市 管 县 ’ 露 出 越 来 越 多 弊 端 ： 先 增 加 了 行 政 “ ’ 暴 首 层 次 ， 大 了行 政 的 成 本 ， 低 了 行 政 的 效 率 ， 利 加 降 不
发展 阶段 ， 要 我们 加深 认识 。叫 需
次 ， 管 县 体 制 使 城 乡 利 益 分 配 失 衡 ， 现 了“ 吃 市 出 市 县 ， 刮 县 ， 压 县 ” 状 况 ： 是 市 管 县 体 制 下 市 的 市 市 的 三
经 济辐射 作用 普遍存 在“ 马拉大车 ” 现象 。 四 ， 小 的 其
一
一
、
“ 直管县 ” 政 管理体 弗改革发 展 、 省 行
个 五 年 规 划 的 建 议 》明 确 提 出 ： “减 少 行 政 层 级 ， 理
研 究 现 状
从 以浙 江 为 代 表 的 试 点 省 份 取 得 的可 喜 成 就 来 看 ，省 直管 县 ” 制 改革表 现 出强大 的生命 力 ， 起 “ 体 引 了理论 界和 高层 领导 的高度 重视 ， “省 直 管 县 ” 业 已 成 为 我 国行 政 管 理 体 制 的 大 势 所 趋 。 少 专 家 认 为 ， 不 “ 直 管 县 ’ 一 改 革 ， 来 的 是 ： ｂ 力 的 ：：３ ， 省 ’ 这 带 １ － ￣ｐ 权 ￣ ５－ Ｊ 配 最 终 将 带 来 中 国行 政 区 划 的 大 变 革 ， 取 消 地 级 市 ， 即
一
种 必然选 择 。
‘ Leabharlann 大方 向 。［ ３ ］ 收 稿 日期 ：０ ０ ０ － １ ２ １－ ７ ０
作者简介： 阳（ ９ １ ）男 ， 周 １８～ ， 河南南 阳人 ， 云南 民族大学管理学院行政管理研究生 ， 研究方 向： 公共政策分析。
建立 省 县两级 政府 。 国 内学 者 系 统 研 究 “ 直 管 县 ” 题 的 还 不 是 很 省 问
顺 省 级 以 下 财 政 管 理 体 制 ，有 条 １ 的地 方 可 实 行 省 ４ ＂ 级 直 接 对 县 的 管 理 体 制 。 ” ０ ９年 中 央 一 号 文 件 再 ２０
济 的发展 。［
行 政 学 院公共 管 理 教研 部 汪 玉 凯教 授 指 出 ， 在
级政 府 ， 化 市 、 政府 来 逐 步 减少 行政 层 级 ， 不 强 镇 而 应 弱化 乃至 取 消适应 市场 经济 要求 、能够 带动 区域 经 济 发 展 的 市 级 政 府 。 尽 管 各 方 对 这 一 政 府 层 级 的
改革模 式 争论 不一 ，但减 少政府 层 级 的思 路无疑 是
我 国 县 是 承 担 公 共 服 务 的 最 大 载 体 ， 在 目前 “ 管 但 市 县 ’ 式 下 ， 的财权 和其职 责是 不相 匹配 的 ，省直 ， 模 县 “
管 县 ” 大 方 向 ， 断 强 化 和 完 善 县 级 政 府 功 能 也 是 是 不
第１ 卷第 ３ 期
Ｖｏ ．１． １ Ｎｏ． ３
长 安 学 刊
ＣＨＡＮＧ ＡＮ ｃ ｅ ｃ ｅ ｉ ｄ ｃ ｌ Ｓ ｉｎ ｅ Ｐ ｒ ｉ ａ ｏ
２１ ０ ０年 ９月
Ｓｅ ｐ．，２ ０ ０１
推进 “ 省直管县＂ 行政管理体制改革的路径研究
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以云 南省 为例
周 阳
于 政府 职 能转 变 ，甚 至 衍 生 出众 多 的 体制 腐 败 ； 其
多 ， 家 行 政 学 院 张 占斌 教 授 在 其 新 著 《 直 管 县 体 国 省 制 改 革 的 实 践 创 新 》中 指 出 实 省直 管县 ” 革 ， 改 有 着 鲜 明 的 时 代 动 因 和 深 远 的 战 略 意 义 ，是 实 现 统 筹 城 乡 和 推 动 县 域 经 济 发 展 的 有 效 手 段 ， 在 新 的 历 史
政 层 级 角 度 认 识 的 多 。 对 “市 管 县 ” 制 向“省 直 管 体
县 ” 制 转 变 的 研 究 ， 数 学 者 主 张 在 现 有 条 件 下 实 体 多 行 “ 县 分 置 ” 即“市 ” 管 理 城 市 自 身 一 块 ， 改 由 市 ， 只 县
省直 接管 理 。 有少 数学 者主 张 ， 通 过 弱化 省和县 也 应
因素， 促进经济社会 的发展 。 关键词 ： 省直管县 ； 制改革； 体 浙江模 式； 路径研究
文 章 编 号 ：７ — — ０ ３ — ７ — （ ０ Ｏ ０ — ０ — ３ ９ ８ ７ ８ ７ ６ ７ １ ０ ２ １ ）３ １５ ０
《 共 中央关 于制 定 国民经济 和社 会 发展 第十 中
下 移 ， 些 地 方 甚 至 出 现 了“ 级 财 政 越 办 越 强 ， 有 省 县 级 财 政 哭 爹 喊 娘 ” 现 象 ， 同 程 度 地 制 约 了 县 域 经 的 不
当前 政府 和 学术界 对地 级市 的地位 问题 ，从行
（ ｒ 民族 大 学 。 南昆 明 ６ ０ ３ ） ｅ南 云 ５ ０ １
摘 要： 目前的“ 直管县” 省 改革是在市场 主导配置资源、 电子政务快速发展 、 能政府 、 效 服务 型政 府和治理理
论被广泛接受 的大背景下推进的 ， 担着壮大县域 经济、 承 统筹城 乡协调发展 ， 提升行政效率 的历史使命。在新形势 下， 经济不发达 ｔ ｚ 南省 必须 解放思想 ， ￣－ － 不断创新 ， 勇于探 索， 用深化行政 管理体 制改革来化解发 展中的各 种制约
次 明 确 提 出 ： 推 进 省 直 接 管 理 县 （ ） 政 体 制 一… ・ “ 市 财
稳 步推进 扩权 强县 改革试 点 ，鼓励 有条 件 的省 份率 先 减少 行 政层 次 ， 法 探 索省 直 接 管理 县 （ ） 体 依 市 的
锘 ” 。
县 兴 则 国 富 民 强 ， 稳 则 国 泰 民 安 。 着 我 国市 县 随 场 经 济 特 别 是 区 域 经 济 的 发 展 、行 政 治 理 环 境 的 变 化 ，市 管 县 ’ 露 出 越 来 越 多 弊 端 ： 先 增 加 了 行 政 “ ’ 暴 首 层 次 ， 大 了行 政 的 成 本 ， 低 了 行 政 的 效 率 ， 利 加 降 不
发展 阶段 ， 要 我们 加深 认识 。叫 需
次 ， 管 县 体 制 使 城 乡 利 益 分 配 失 衡 ， 现 了“ 吃 市 出 市 县 ， 刮 县 ， 压 县 ” 状 况 ： 是 市 管 县 体 制 下 市 的 市 市 的 三
经 济辐射 作用 普遍存 在“ 马拉大车 ” 现象 。 四 ， 小 的 其
一
一
、
“ 直管县 ” 政 管理体 弗改革发 展 、 省 行
个 五 年 规 划 的 建 议 》明 确 提 出 ： “减 少 行 政 层 级 ， 理
研 究 现 状
从 以浙 江 为 代 表 的 试 点 省 份 取 得 的可 喜 成 就 来 看 ，省 直管 县 ” 制 改革表 现 出强大 的生命 力 ， 起 “ 体 引 了理论 界和 高层 领导 的高度 重视 ， “省 直 管 县 ” 业 已 成 为 我 国行 政 管 理 体 制 的 大 势 所 趋 。 少 专 家 认 为 ， 不 “ 直 管 县 ’ 一 改 革 ， 来 的 是 ： ｂ 力 的 ：：３ ， 省 ’ 这 带 １ － ￣ｐ 权 ￣ ５－ Ｊ 配 最 终 将 带 来 中 国行 政 区 划 的 大 变 革 ， 取 消 地 级 市 ， 即
一
种 必然选 择 。
‘ Leabharlann 大方 向 。［ ３ ］ 收 稿 日期 ：０ ０ ０ － １ ２ １－ ７ ０
作者简介： 阳（ ９ １ ）男 ， 周 １８～ ， 河南南 阳人 ， 云南 民族大学管理学院行政管理研究生 ， 研究方 向： 公共政策分析。
建立 省 县两级 政府 。 国 内学 者 系 统 研 究 “ 直 管 县 ” 题 的 还 不 是 很 省 问
顺 省 级 以 下 财 政 管 理 体 制 ，有 条 １ 的地 方 可 实 行 省 ４ ＂ 级 直 接 对 县 的 管 理 体 制 。 ” ０ ９年 中 央 一 号 文 件 再 ２０
济 的发展 。［
行 政 学 院公共 管 理 教研 部 汪 玉 凯教 授 指 出 ， 在
级政 府 ， 化 市 、 政府 来 逐 步 减少 行政 层 级 ， 不 强 镇 而 应 弱化 乃至 取 消适应 市场 经济 要求 、能够 带动 区域 经 济 发 展 的 市 级 政 府 。 尽 管 各 方 对 这 一 政 府 层 级 的
改革模 式 争论 不一 ，但减 少政府 层 级 的思 路无疑 是
我 国 县 是 承 担 公 共 服 务 的 最 大 载 体 ， 在 目前 “ 管 但 市 县 ’ 式 下 ， 的财权 和其职 责是 不相 匹配 的 ，省直 ， 模 县 “
管 县 ” 大 方 向 ， 断 强 化 和 完 善 县 级 政 府 功 能 也 是 是 不
第１ 卷第 ３ 期
Ｖｏ ．１． １ Ｎｏ． ３
长 安 学 刊
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推进 “ 省直管县＂ 行政管理体制改革的路径研究
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以云 南省 为例
周 阳
于 政府 职 能转 变 ，甚 至 衍 生 出众 多 的 体制 腐 败 ； 其
多 ， 家 行 政 学 院 张 占斌 教 授 在 其 新 著 《 直 管 县 体 国 省 制 改 革 的 实 践 创 新 》中 指 出 实 省直 管县 ” 革 ， 改 有 着 鲜 明 的 时 代 动 因 和 深 远 的 战 略 意 义 ，是 实 现 统 筹 城 乡 和 推 动 县 域 经 济 发 展 的 有 效 手 段 ， 在 新 的 历 史
政 层 级 角 度 认 识 的 多 。 对 “市 管 县 ” 制 向“省 直 管 体
县 ” 制 转 变 的 研 究 ， 数 学 者 主 张 在 现 有 条 件 下 实 体 多 行 “ 县 分 置 ” 即“市 ” 管 理 城 市 自 身 一 块 ， 改 由 市 ， 只 县
省直 接管 理 。 有少 数学 者主 张 ， 通 过 弱化 省和县 也 应
因素， 促进经济社会 的发展 。 关键词 ： 省直管县 ； 制改革； 体 浙江模 式； 路径研究
文 章 编 号 ：７ — — ０ ３ — ７ — （ ０ Ｏ ０ — ０ — ３ ９ ８ ７ ８ ７ ６ ７ １ ０ ２ １ ）３ １５ ０
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