农村集体土地非农转用的政策分析

城市 发展使得 农村土地 尤其是耕 地资源大 年 ） 前三 年相 比 ， 地 转 用审 批面 积 占 与 耕
２５ 量 流失 ， 中央 于 １９ ９ ７年发 出了 《关于进一 总 审 批 面 积 的 比 重 从 ５ ．％ 下 降 到
步 加 强土 地管 理 切实 保 护耕 地 的通 知 》。 ４ ．％ ； 际 用耕地 面 积 占实际 总 用地 面 ３９ 实 又 于 １９ ９ ８年 颁 布 实 行 的 新 《土 地 管理 积 之 比 同 样 也 从 ５ ％ 下 降 到 ４ ．％ ； ２４ ３３ 法》 ，强调 了对 农地 非农转 用管理 。２ ０ 耕 地 转 用 审 批 面 积 占申 报 面积 比率 下 降 ０４ 年 国务 院办公厅 发 出《关于深 入开展 土地 了 ４ ７ ． ％；但 １ ９ ９ ８年 实 际耕 地 转 用 超 出 ７８ 市 场治理 整顿严格 土地 管理 》 的通 知 ， 又 批 准 用地 ３ ．％，达 到 了历 年 的最高值 。
为 突出 ， 国土地 出让 面 积 的变化 与耕 地 程序 变相进 入土地 一级市 场。这 些非法主 全
面 积 的变 化 基 本成 负相 关 ，相 关 系数 达 体 的 进 入 使得 完全 垄 断 的市 场 结 构被 破
一
国家的所有者 收益受 到损 失。 对于平均 ０ ９ ４ １ ８ — ９ ５年 间 ， ．９ 。 ９ ７ １ ９ 耕地 面积锐 减 坏 ，
在 国家是 唯一合 式 出现 ， 冻结农地 转用审批 ， 有任何 政策 原动 力． 土地一级市 场 中， 没
弹性 ； 是 以土地 用途管理 制为基础 ， 三 强调 法 的供 给者 ，基本满 足 了完 全垄断市场 的
市场上 只有一个 销售者 ； 销售 的 土地利 用规 划的制定 落实 ；四是开始 重视 三个条 件 ：
一
次 暂停 审批 农 地 转 用 ，并 随 后 颁 布 了 １ ９ ９ ８年 以后 的三 年 问 ，耕地 的 申报 与 审
９８ 《国务院 关于深化 改革严 格土地 管理 的决 批 面 积 明 显 减 少 ，三 年 之 和 还 少 于 １ ９
定 》 不但强化 解冻后 的审 批管理 ， ， 同时更 年全 年 ， 耕地 在总 量 中所 占比重 又开 始 但
９ ．８万 公 顷 。 均 每 年 减少 １ ．７万 公 成 本较低 的非法供 地主体 来说 ，在 较低 的 １７ 平 １４
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三 夸
２ ｏ 年笫 ２期 ｏ６
耕地 非 农转 用 总 的来看 ，近 年来 中央 政府 关于农 用 土地 不断 增加 。 由此 可见 ，
在严 格 的审 批 地 非农 转用 的主要 政 策有 两次 影 响较大 ： 仍 然 存在 巨大 的潜 在 动力 ，
一
是 １９ ９ ７年前后保护耕 地 ， 冻结审批一 年 制度 下 。 允许 入市 的土地 有被 大 量 闲置 被 以牺牲 耕地 的昂贵 代价 换 得 的却 的措施 ； 一是 ２ ０ ０ ４年再次冻 结审批半年 的 可能 性 ，
规 定。这 两次政策在政 策背景 和政策重 点 是城 市土 地资 源 的浪 费。 上 虽有不 同， 但也 有许多共 同特点 ： 一是 将 政 策 的 重 点放 在 中央 和 地 方 的审 批 权 管 理、 分配 上 ； 二是 以国务 院发 出严格禁令 形 政 策 缺 陷
特 殊 的 市 场 结 构 成 为 农 地 非 农 转 用 的
修 正案 》和 《 土地 管理法 修正 案 》， 以法津 策调 整修 订 。 据统计 ， 政策 执行 前后 ， 在 耕 的形 式 取 消 了 土 地 使 用 权 转 让 的 禁 令 ； 地 审 批 与执 行 发 生 了 一 定 的 变 化 ： ９ ７ １９
１ ９ — ９ ６年在各 地出现的房地 产热 以及 年 冻 结 耕 地 转 用 审 批 一 年 后 （即 １ ９ ９ ４ １９ ９８
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三农 论 坛
２ ０ 年 第 ２期 ０６ 一…… －
农 村集体 土地 非农转 用的 政
政策评价
加 了 ４０ ６２ ３ ７ ．５公 顷 。年均 增 长 ５ ７ ．３ ３４５ 公 顷 。耕 地 减 少 量 平 均 为 出让 增 长 量 的
农 地 非 农 转 用 的 政策 简 述 ——
农民利益保 障问题。 政策效果评价——
商 品没 有类似 的替代 品 ；新 的供给 者不能
进入 。由于 土地一级 市场 上还存在 着非法
从 １８ ９ ７年 开 始 建 立 土 地 市场 以来 ， 的供地 主体 ，如集体 土地所 有权直 接进入 耕 地 面积 大 幅减 少 ， ９ ６年 以前 表 现 尤 国有 土地市场 ；划 拨土地 使用权 未经合法 １９
耕地 转 用审 批 为强调 对失地农 民的保障。 由此可见 ， 随着 回升 至与 前三 年水 平 接近 ，
李
Байду номын сангаас涛
对 土地 价值 的认识和农 业用地保 护意识 的 面积 占申报面 积 比率 大幅 下降 的 同时 ， 实
加 强 ，近年来 的政策重点 主要放 在了农地 际 耕 地 转 用 面 积 只 占批 准 用 地 面 积 的 非农 转用政策上 。 ８ ．％ ， 而 不 用 的现 象开 始 凸现 ， 置 ８８ 批 闲
顷 ，而土 地 出让 面积 基本 呈 上升 趋势 ， 增
十一届 三 中全 会之后 ，我 国的土地 制 ２ Ｏ倍 之 多 ，市 场 化 进程 可 以说 是 以损 失 度 发生 了根 本性 变革 ， ９ ７年 中国首次 出 耕 地 为代 价 的 ， 此 形 势下 ， １８ 在 中共 中央 与
９ ８年 前后 进行 了一 系列 的政 让 的土地在深圳 交易成功 ， ９ ８年 《 法 国务 院于 １ ９ １８ 宪