完善行政执法体制的对策分析

完善行政执法体制的对策分析

[摘要]推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。行政执法体制的深化改革是当前的重点，如何建立权责明确、行为规范、监督有效，保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义，改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点，这是必须关注的重要领域。

标签：行政执法体制；完善；依法行政；全面推进

推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。我国国家经济社会发展到现在这个阶段，政府自身建设已成为各种矛盾的汇集点，行政管理体制改革已成为各项管理体制的关键，新一届中央、新一届政府提出了科学发展观，建设和谐社会，提出了建设社会主义新农村，建设创新型国家，这些正确的理念、口号的落实关键要靠行政管理体制改革来解决，要求政府转变职能和行政观念，改革行政执法体制和方法，推进依法行政，提高自身的执行力。在此，笔者就完善行政执法体制，全面推进依法行政进程谈几点粗浅的认识，以飨读者。

一、当前行政执法体制改革的核心内容

第一、建立健全行政执法主体资格制度。要严格按照有关法律、法规和规章的规定，对行政执法主体资格，特别是事业单位执法主体资格进行认定，对于不合法的执法主体，要坚决予以取消。行政执法是一项专业性较强的工作，要求执法人员必须熟练掌握有关法律知识和相关知识。因此，要实行行政执法人员资格制度。从事行政执法工作，必须要通过有关的考试或者考核，持证上岗。

第二、推进综合执法，逐步实现同一级政府行政执法权相对集中。行政处罚法第16条确立了相对集中行政处罚权制度。避免出现执法职能重叠、交叉现象，导致执法人员无所适从，“一事不再罚原则”流于形式

第三、减少行政执法层次，适当下移执法重心。彻底解决多层执法问题，首先必须减少执法层次。实行相对集中行政处罚权之后，有些城市撤销了市、区两级城市管理局，实行一级执法。有些市政府下设城市管理行政执法局，各区设分局，对外以市执法局的名义行使行政处罚权。其次，应当逐渐明确各级行政机关的执法权限划分，从制度上消除上下级行政机关执法重叠交叉的现象。对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，应当主要由市、县两级行政执法机关实施。

第四，完善行政执法机关的内部监督制约机制。对行政执法活动的监督，主要应当通过人民群众监督、新闻监督等方式进行。但是，作为一种内部纠错方式，行政执法机关内部监督机制的作用也不容忽视。行政执法案卷评查制度就是一种很好的方式。这一制度要求执法机关和执法人员要对执法活动作出记录，并将记

录结果整理归档。这一制度可以使监督工作在实实在在的执法活动基础之上进行，避免流于形式。

二、当前行政执法体制的缺陷制约着依法行政的进程

依法行政在很大程度上对深化行政管理体制改革具有决定性的影响，是依法治国的必然要求和核心所在。依法行政推行了二十多年的时间，取得了令人瞩目的成绩，但仍还存在许多不尽人意之处和亟待解决的问题，尤其在行政执法体制方面。

(一)三种行政执法“怪”现象

一是“应付性”执法。平时对自己管辖范围内的问题睁一只眼闭一只眼，不想为、不作为。遇到上级部署的专项执法检查，随机应付，名日拉网式、地毯式检查，往往遗漏了许多应当及时解决的问题。近年来的安全大检查，一波又一波，要求不可谓不严，但检查过后，小煤窑透水、瓦斯爆炸等恶性事故接连不断。这与检查人员失职渎职不无关系。有时执法就将许多问题积累下来，到了某些时刻(很难说什么时刻，比如不常见的领导要来视察、要搞一个公关性的活动或者老百姓已经骂娘的时候等等)，来一个大整治。合不合程序就管不了那么多了。自然，文明一些的做法是定一个“某某(如旅游、环保)执法年”，会议上宣布一下，提个醒。这就常常上演猫和老鼠的故事。

二是“多头性”执法。政府职能部门几乎都有自己的执法队伍，去执行与自己部门相关的法律、法规、条例等。办个企业，建个农贸市场，甚至摆个商摊，就必须应付不断造访的执法队伍，老百姓戏称为“七顶大盖帽管着一顶破草帽”，感觉到政府里似乎是山头林立，有些地方形成了一种惯性思维，哪方面的法执行不力，就加强相应部门的执法队伍。市场经济下政府看得见的手越来越多，造成部门打架，有好处的事争着做，承担义务的事忙着推。比如土地部门和城建部门对非法建筑、食品卫生部门和质量监督部门对食品等等。大家对相同的事情都有行政处罚权。这些领域里，“一事不再罚”原则形同虚设。承担义务的时候，就分不清到底谁来承担。

三是“变味性”执法。表现为：一方面在行政执法中，罚款本是一种手段，但在有些执法部门和执法人员那里却成了终极目的。尽管中央三令五申，但在一些地方各种形式的乱收费、乱罚款，以罚代法、交罚款买“合法”的现象屡禁不止，把“罚款”作为执法产业，甚至出现了“罚态度”的怪现象；另一方面，一旦出现问题就禁止，草率、简单解决。比如鞭炮爆炸事故后，就立即宣布退出鞭炮生产行业，对传统产业“一禁了之”；一地网吧发生重大火灾后，就迅速决定将所有网吧停业整顿3个月。这种做法有悖于行政执法程序，难免殃及无辜，很难从根本上解决问题。

总之，长期以来我国行政管理体制主要存在政府管得太多，同时该政府履行的职责并没有履行；管理方式比较落后。注重单一单方面的管理，重管理轻负责，重事前审批，轻事后监督；政府组织机构及其权利配制不够科学，机构臃肿，人

浮于事；权利责任脱钩。有权无责的觋象比较严重，还比较突出的存在权利与利益挂钩，以权谋利的现象，这种趋利的体制使得权力没有得到限制和运作不透明，往往产生腐败，严重地阻碍了我国社会和经济的进一步发展。

(二)行政执法体制中存在的缺陷分析。

行政执法体制是行政执法机关的机构设置，隶属关系，权限划分，组织管理形式等体系和制度组成的。行政执法体制方面的缺陷主要表现为执法人员往往是向领导负责，而不是向法律负责，不能把两种负责统一起来，多头领导，多方面都有权干预执法人员依法行政。机构林立，职权交叉问题使执法十分困难。突出表现在以下三方面：

一是行政执法机关设置混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位}既有固定的常设机构，又有临时机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权。

二是联合行政执法机构的随意性。在执法过程中不按法律规定的办，超越权限，滥用权力的现象比较突出。如车站综合管理办公室，有些未经授权或委托就与执法部门联合处罚，执法犯法。

三是行政执法领域政出多门、多头领导。如在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却很多，文化、广电、新闻出版三个管理部门各自为政，公安、工商、卫生等部门又对文化市场齐抓共管，还有“扫黄办”等非常设性机构统管文化市场。管理部门的多元化，必然导致管理的混乱。

这些缺陷严重制约着依法行政的进程，使得现阶段依法行政不仅与国家法制建设的要求相距甚远，而且与广大人民群众的期望值也有一定的差距。

三、完善行政执法体制，全面推进依法行政进程的对策思考

(一)完善行政立法，为行政执法提供科学依据。

1．加快立法步伐，改变执法依据不完备的状况。一是要加快制定适应市场经济发展需要的经济、行政立法等方面的法律、法规，改变其执法依据不足的状况；二是要改变实施细则滞后，法规不配套的状况，加强立法解释工作；三是要进一步完善行政执法体系本身的法律规范，加紧制定行政程序法，行政监督法和行政强制执行等方面的法律。

2．增强执法依据的科学性和可操作性。在立法中，对主体行为、行为后果、违法行为的处理，特别是对行政主体之间的职责权限的划分要做到明确具体、可行，要处理好职责、权力与义务的关系，具体要处理好管理与处罚权的关系，处罚权与执行权的关系，执法权与协助义务之间的关系。

(二)健全行政执法体制，实现行政执法体制的法律化。