论经济特区立法权
运用珠海特区立法权促进和保障生态建设优势
运用珠海特区立法权促进和保障生态建设优势钟小凯（珠海市人大常委会立法研究中心，广东 珠海 519000）摘 要：珠海拥有“经济特区立法权”和“设区的市立法权”两个立法权。
珠海在20多年的地方立法进程中，注重先行先试，充分发挥“立法试验田”的作用，尤其是重点开展生态文明立法，成为珠海地方立法的一大特色。
珠海制定以环保条例、生态文明建设促进条例、城乡规划条例为核心的生态法规体系，以生态立法引领环境保护、创新生态保护法律制度以及以生态立法理念统领地方立法、完善生态立法体制、规范生态立法工作机制等地方立法经验，具有示范意义。
关键词：特区立法权；珠海立法；生态法规体系；立法创新中图分类号：D0355 文献标识码：A 文章编号：1672-853X （2017）04-0070-05 收稿日期：2017-06-28作者简介：钟小凯（1981- ），男，江西分宜人，珠海市人大常委会立法研究中心副主任、副研究员，主要研究方向：立法学，司法理论，公共政策理论。
珠海自1996年3月获得“经济特区立法权”，在2000年施行的《中华人民共和国立法法》的规定中珠海可以制定较大的市法规。
根据2015年修改的《中华人民共和国立法法》，珠海继续拥有“经济特区立法权”和“设区的市立法权”两个立法权。
2012年12月，习近平总书记视察珠海时高度肯定珠海：“珠海有很好的生态环境、自然禀赋，有多年的经验积累。
”①珠海坚持顶层设计，充分运用“经济特区立法权”营造生态优势，率先立法实施生态环境保障，完善以生态文明建设为核心的法规体系，为建设珠海的生态环境提供了法治保障。
一、树立生态立法理念，奠定生态制度基石（一）重视“以人为本”的立法宗旨珠海基本在每部立法的第一条都将立法的宗旨予以表明。
比如，《珠海市环境保护条例》第一条规定立法目的为：“保护和改善生活环境和生态环境。
”具有鲜明的人本色彩，比较突出地强调了环保立法是为民服务的，因此法规规定的所有制度、措施均应该以之为目的，而不能脱离为民服务的宗旨。
论经济特区立法权
论经济特区立法权论经济特区立法权一、经济特区立法权的界定经济特区立法权可以有两种意义上的理解：第一种是性质意义上的经济特区立法权，指20世纪80年代以来，经济特区的有关国家机关基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的制定效力不超出经济特区范围内的规范性文件的权力。
第二种是地理意义上的经济特区立法权，指被称为经济特区的地方所有立法权的总称。
除包括性质意义上的经济特区立法权外，还包括经济特区根据宪法和有关宪法性法律规定的较大的市的立法权。
为更好地对这两种立法权进行比较研究，本文中经济特区立法权特指性质意义上的经济特区立法权。
经济特区立法权作为一种特殊的立法权，其特殊性有以下几方面：（一）性质不同经济特区立法权属于授权立法。
其权力来源于国家最高权力机关及其常设机关的特别授权。
授权立法是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。
①按照授权方式，授权立法可分为法条授权和特别授权。
所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用其中某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。
特别授权，是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文件。
经济特区立法权即属于特别授权。
思想汇报/sixianghuibao/（二）权限不同根据全国人大及其常委会的有关授权决定，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，经济特区可以根据具体情况和实际需要，制定经济特区法规，在特区实施。
而一般地方立法则需严格遵循不相抵触原则，不具有特区授权立法所享有的灵活权限。
（三）生效与适用不同经济特区行使较大市立法权所立的法必须经省级人大常委会批准才能生效施行。
“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准，并报全国人大常委会和国务院备案。
论经济特区立法
论经济特区立法作者：王文璞来源：《法制与社会》2014年第15期摘要我国1981年授予经济特区的立法权以来，这种立法权就一直处于争议中。
珠海市2011年“禁微”之规定造成的法律冲突，也引发了社会和学界争议。
本文以该争议为出发点，试图从理论和实践上剖析经济特区立法存在的矛盾和问题，并提出通过法律至上原则解决这一问题的考量。
关键词经济特区立法权法律冲突作者简介：王文璞，宁夏大学政法学院，在读硕士，主要从事法理学方面的研究。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-156-02一、问题的提出：特区立法与国家其他层级法律的冲突（一）特区立法的发展沿革1980年8月26日，全国人大常委会第15次会议决定，在广东省的深圳、珠海、汕头市和福建省的厦门市设置经济特区；1981年全国人大常委会第21次会议通过了《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，该决议授权两省人大及常委会根据有关的法律、法令、政策规定的原则，制定经济特区的各项单行经济法规的权力。
1992年，全国人大常委会又授权于深圳经济特区制定特区立法的权力。
进入21世纪之后，《立法法》的制定使得特区立法权在基本法的层面上得到了进一步确认和巩固。
《立法法》的制定在一方面确立了经济特区立法的两个层次格局——即授权立法和职权立法并存的格局；另一方面，作为国家规定基本制度的《立法法》，其不少条文也遭到了一些学者的批评。
（二）特区立法产生的法律冲突2011年7月通过的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第八条规定：下列机动车不予注册登记，禁止在道路上行驶：（一）微型载客汽车；（二）微型载货汽车；（三）低速载货汽车；（四）三轮汽车。
第十条规定：下列非机动车不予注册登记，禁止在道路上行驶：（一）人力三轮车；（二）电动自行车；（三）助力自行车；（四）其他有动力驱动装置的非机动车。
浅议我国经济特区立法的基本原则
、
法治原 则
手 段变相 执行 ， 甚至任 意添加 或修 改， 经常 朝令 夕改 ， 使人 们对经
法治， 正 如亚 里士 多德所 言 ， “ 法 律是最 优 良的统 治者 ， 法 治 济 发展 目标 不信任 。 中央 与地方 之 间 ， 地 区与地 区之 间以政 策协
预， 用法 律去 规 范政府行 为 源于 “ 政 府失败 ” 理论 ， 当政 治 决策 由 济良 好发展。
人来 决定 时 ， 便会 产生控 制失败 ， 政策 由于信 息不对称 ， 会 出现滞 后性 、 不 平衡 性 ， 不 能科 学化 、 民主 化 ， 导致调 控 失败 。 因此 ， 排 除 各种 人为 因素 ， 才能保 证政 府调 控效 力 ， 从而 实现 市场 经济 主体
应 当包 含 两重意 义： 已成立的 法律 获得 普遍 的服 从， 而大 家所 服 调其 相 互间 的利益 关系 ， 执 行 中缺 乏权 威性 且冲 突严重 。 政 策不 从 的法 律又 应该 本身 是制 订得 良好 的法律 。 ” 确 立依 法治 国的基 具有 法 定的义 务 ， 违 反政 策 ， 无法追 究 责任 。因此 ， 应 当将 长期 本 方略 ， 标志着 党和 国家治 国理政 方略 的转 变 以及 执政 党领导 方 性 、 战 略性 、 稳 定性 的政 策法 律化 。第 二 ， 地 方立 法冲突 ， 中央调 式 和 国家政 权运 作方 式 的转变 。 经济 特 区依法 治 区， 是贯 彻依 法 控 不力 。 特 区立 法主 要是地 方性 法规 和规 章 ， 其 效力 仅能涉 及本 治国基 本方 略的局域 性 的具 体体现 ， 是我 国建立和 发展社 会主 义 省 或本市 所辖 范围 ， 对 跨地 区的合 作缺乏 统筹规 划 ， 无法可 依 ， 并 市 场经 济体 制 和健全 法 治的 内在 要求 ，也是 营造 良好 的法 治环 且地 方立 法地方 保护 色彩浓 厚 ， 导致 地方 封锁 ， 产 业同构 ， 生态破
张灵汉：我所亲历的深圳争取立法权过程
张灵汉：我所亲历的深圳争取立法权过程张灵汉，1936年生。
1961年毕业于中国政法大学（原北京政法学院）。
1981-2001年，曾任深圳市委政策研究室条法处处长，深圳市法制局局长，市政府法律顾问室主任，市政府行政复议办公室主任，深圳市人大常委委员、法制委主任。
现为深圳市决策咨询委员会委员，广东金地律师事务所合伙人。
1987年夏天，广东省经济法研究中心在深圳召开“经济特区立法研讨会”。
我在会上作中心发言时，就抛出了“要权”的话题。
一位老干部说“我不能苟同，广东被授权立法，你也要立法权，这样广东不是多头立法了吗？一个省弄得四分五裂的，而且违反国家法律的统一原则，我不赞成”。
这个话题当时激辩了三天，但没有一个结果。
———深圳市法制局原局长张灵汉“那些年，我一直在做市场经济法制的贩子。
把国外的市场经济立法经验贩到深圳，然后再从深圳贩到国内其他城市。
”回顾起27年前在深圳的一系列开创性的立法尝试，72岁的张灵汉，为特区要得立法权“第一功臣”的他，喜欢这样评价自己。
张灵汉，从北京政法大学（中国政法大学）毕业后留校任教了18年。
29年前，他被中侨办一纸调令，从京城“空降”深圳。
两年后，他被深圳市委相中，成为中国改革开放最前沿城市的深圳立法工作组的组长。
这个在象牙塔里呆了多年的“书生”，开始发力，将之前积淀的理论能量逐渐释放。
“那时领导很开明，用人并让你放手去干。
”在这样的宽容的氛围之下，“书生”张灵汉有了顶着“违宪”的帽子，为特区争立法权的勇气。
他说，当时他有一个梦。
那就是在未来的5年内，为特区打造一系列规矩，让特区真正做到有法可依，依法办事。
1987年，在全国的“特区经济立法研讨会”上，他说出了这个梦，虽然反弹很大，但终也辗转曲折地在5年后得以实现。
让律师界更多的人记得张灵汉这个名字的，并不是因为立法权，而是因为《深圳经济特区律师条例》的修订。
这个条例规定，律师可以“接受委托，为被侦查机关依法采取强制措施或者被限制人身自由的当事人提供法律帮助”，这也意味着律师可在犯罪嫌疑人被抓进公安机关时，提前介入。
让深圳经济特立法权发挥更大的作用——纪念深圳经济特获授立法权20周年
柴 管理傺 例 、政府探瞒保例 、信息化建 保例 等 ，餍
国家和其他地方立法提供 了有益 的缀黢 ，推 勤了整佃
一
、
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２ ０年前 ，也 就是 １９ ９２年 ７ １日，七届 全 圆人 授予 深圳 特匾立法榷 ，本身就是政治髓 制改革 的一次 月 大常委 合第 ２ 次 合蘸作 出泱定 ： 槿深圳 市人 民代 寅践 。它表明圆家通遇授予立法榷 ，允 斡在某 些局部 ６ 授
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澳 ｆ 和台湾 各 自都有 自己猾特 的法律制度 ，在频 繁的 ¨ ｊ
深 圳 缝滴特 匾立 法槿 在 ２ 的疆展 雁 程 巾佳 管 交往 中 ，各 德匾隙法律事耢 和罔题 台虑逼而生 ，包括 ０年 克服 了 多障碗和同题 ，但舆深圳 特匾立法榷 有嗣的 匾陈法律衡 突和匾陈 司法协 助等。因此 ，魔理好深圳
经涪特匾獾授立法榷 ，我们法争界桀兄其成 ，那麽 在 深圳特 匾阴拓劁新 ， 先行 先弑 ， 不断弑腧和探索立法 ，
我们更期待深圳 缌滴 特匾立法槿在未 柬深圳特 匾改 革 保例 、势 工保例 、土地使用榷 出藤保例 、住 宅匾物
阴放 中，在囡家的改革阴放 中 ，骏挥更大 的作用 。
制 的完善 ，推连了深圳特匾法治建毅 ，推暹 了深圳 特 匾各项事棠 的跨越式骚展 。其次 ， 根攘改革 阴放 需要 ， 比如 ，在圆 内率先制定股份有 限公 司和有 限责任公司
遍是值 得纪 念和德 结 的事情 。如果 ２ 年 前 ，深圳 ０
今天 ， 在深圳 缀涪特匾立法槿 走遇 ２ 年辉煌雁 程之後 ， ０
恝可 ， 蓝在 《 立法法 》中作 羁囡家立法 制度肯定下来 。
经济特区立法权问题评析
５ 厦 朗 １ ９ ９ ４正 市人大代表龠及其常 委具含
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６ 汕颐 １ ９ ９ ６ 正 市人大代表畲及其常 委 虽舍
市政府
全 园人大
７ 珠海 １ ９ ９ ６正 市 人大代 表畲及 其常榜委 具舍
市政府
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人大及其 常委含和汕颐人 民政府 、珠 海市人大及其常 绳滴特 匾 内寅施立法榷 。缝滂 特匾立法槎的概括介绍 将 在下 面的表 格 中做 造一 步 阐述 。但 是 ，“ 经 滴特 匾
规 ，其制 定的地方性法规需符 合凿地 的具髓情 况和寅
地方立法横 嗣能否 同睛行使 雨檀立法槿柬制定 一项地 隙需 要 ，监鞭全 圆人大 常委 含借案 ，且不得 同意 法 、 前述人民代 表大台阴舍期 同 ， 方性法规 ， 退 是一佃 圈题。本文将国逮遣一 圊题展 阴。 法律和行政法规相抵胭 。
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一
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由其常耪 委具合行使 立法槎 。逭些规定羯 中圆的地
０ ０ ０年 的立 法法也 在第 ６ ３ 憬 中 根攘 １ ９ ５ ４ 年 意 法 ，全 圆人 民代 表大 畲是 唯一 有 方立 法奠定 了基磋 。２ 槿制定法律 （ 成文法 ）的立法楼 嗣 ，而其常耪委 员舍 重 申 了遣 些 规 定 。
自贸区(港)建设背景下海南经济特区立法权运行的不足与完善
2019年第3期总第76期海南广播电视大学学报Journal of Hainan Radio&TV University2019No.3General Serial No.76il贸区（港）建筱管遥下海南證济持区豈倣权运行的耒足与完善王强强（海南政法职业学院应用法律系，海南海口571100）摘要:经济特区立法权运行机制是经济特区立法权实施的技术装置，也是影响特区立法质量的关键因素。
海南自建省办经济特区以来，特区立法权发挥了重要作用，为特区建设提供了重要法治保障，但与深圳等经济特区相比，海南特区立法权的运用并不理想。
立足海南特区立法在启动、实施、审议等阶段的现状，海南特区立法亟需完善启动机制、实施机制和审议机制，以制度建设保障海南自贸区（港）建设。
关键词:特区立法权;运行机制;公众参与;立法评估中图分类号:D901文献标识码:A文章编号:1009-9743（2019）03-0072-08DOI：10.13803/ki.issnl009-9743.2019.03.014一、海南经济特区立法权的运行实践1988年4月13日七届全国人大一次会议决定设立海南经济特区，并授予海南经济特区立法权。
三十年来，海南运用特区立法权制定了一系列特区法规,为海南经济社会发展提供了重要法治保障。
（一）海南经济特区立法权的运行历程梳理海南经济特区法规数量，按年度划分, 1991年1件,1992年1件,1993年6件,1994年2件,1995年5件，1996年3件,1997年7件,1998年0件,1999年3件,2000年1件,2001年0件, 2002年1件,2003年5件,2004年2件,2005年1件,2006年3件,2007年0件,2008年5件,2009年6件,2010年8件,2011年8件,2012年4件，2013年1件,2014年6件,2015年7件,2016年10件,2017年6件,2018年4件①。
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论经济特区立法权
一、经济特区立法权的界定
经济特区立法权可以有两种意义上的理解：第一种是性质意义上的经济特区立法权，指20世纪80年代以来，经济特区的有关国家机关基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的制定效力不超出经济特区范围内的规范性文件的权力。
第二种是地理意义上的经济特区立法权，指被称为经济特区的地方所有立法权的总称。
除包括性质意义上的经济特区立法权外，还包括经济特区根据宪法和有关宪法性法律规定的较大的市的立法权。
为更好地对这两种立法权进行比较研究，本文中经济特区立法权特指性质意义上的经济特区立法权。
经济特区立法权作为一种特殊的立法权，其特殊性有以下几方面：
（一）性质不同
经济特区立法权属于授权立法。
其权力来源于国家最高权力机关及其常设机关的特别授权。
授权立法是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。
①按照授权方式，授权立法可分为法条授权和特别授权。
所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用其中某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。
特别授权，是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文件。
经济特区立法权即属于特别授权。
（二）权限不同
根据全国人大及其常委会的有关授权决定，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，经济特区可以根据具体情况和实际需要，制定经济特区法规，在特区实施。
而一般地方立法则需严格遵循不相抵触原则，不具有特区授权立法所享有的灵活权限。
（三）生效与适用不同
经济特区行使较大市立法权所立的法必须经省级人大常委会批准才能生效施行。
省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准，并报全国人大常委会和国务院备案。
就自主性和灵活性而言，经济特区依授权所立之法，只需要报全国人大常委会、国务院及所在省的人大常委会备案(但备案本身并不影响法规和规章的施行)。
即便有变通也无需先经省级人大常委会之关，可以直接报全国人大常委会和国务院备案。
在适用范围上，根据授权决定，经济特区立法权只能及于经济特区范围。
较大市立法权广于经济特区立法权。
经济特区行使较大市立法权有权覆盖全市行政区域，而经济特区立法权只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。
二、经济特区立法权面临的问题及其原因
经济特区立法权在特区的发展中起着重要的作用，但由于历史、立法技术等原因，这一特殊的立法权理论和实践中产生了许多问题。
（一）两种立法权的冲突
自各经济特区依授权拥有特区立法权以来，一市两法就一直存在。
源自中央授权的特区法规、规章只能在经济特区内施行，特区之外的行政区域照旧适用所在省的法规、规章。
2000年《立法法》出台后，经济特区所在地的市拥有了较大市的立法权，较大市的立法可覆盖全市行政区域，而授权立法仍只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。
2010年5月，国务院作出关于扩大深圳经济特区范围的批复：2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大到全市。
随后，国务院先后批准厦门经济特区的范围自2010年8月1日起扩大到全市；珠海经济特区自2010年10月1日起扩大到全市；汕头经济特区自2011年5月1日起扩大到全市。
四大经济特区已经着手实施一市一法，纷纷作出将经济特区法规在扩大后的经济特区适用的决定。
较大市的立法权以及扩大特区范围都是为了解决一市两法这一历史难题，有人认为特区范围扩大到全市后，两种立法权所及范围已经一致，一市两法将不复存在。
其实不然，一市两法纵然有法规调整范围不同的原因，但根本在于这些城市的双重身份、双重立法权：既是较大的市又是经济特区；较大市立法权与经济特区立法权并存。
两种立法权在权限及程序上有着巨大差别，特区立法主体在进行立法时该依何标准选择立法权？
（二）法律冲突
1.与宪法的冲突
1982年宪法第10条关于任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地的规定，当时法律禁止土地的买卖、出租或其他形式的非法转让土地，土地只能由国家依法征用。
1986 年的土地法将宪法的规定确定为一项原则。
1987年 12 月1 日深圳市有关地方公共机关拍卖了8588平方米的土地使用权, 这些都明显违反宪法的规定，超越全国人大授权。
但有关国家机关没有制止这一违宪行为，而是4个月后通过宪法修正案，把土地使用权可以依照法律的规定转让写进了宪法，从而开始全国规模的土地使用权转让交易。
②虽然先行一步的土地改革促进了宪法的修改，但其实质上有损于宪法及法律的权威性。
2.与法律的冲突
2010年1月19日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过了《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》，一经发布就引起社会各界广泛的关注，主要原因在于其多处处罚条款均与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》发生了冲突。
例如：《安全法》第九十条对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处二十元以上二百元以下罚款。
但《处罚条例》将罚款提高至三百元。
3.与行政法规的冲突
1994年由深圳贤成大厦引发了一场历时10年之久、案及最高司法机关的连环行政诉讼案，被法律界称为中国行政诉讼第一案。
该案争议比较复杂，争论焦点之一是，对在深圳特区成立的外商投资企业的清算，应选择适用《深圳经济特区企业清算条例》，还是《外商投资企业清算办法》，前者是深圳市人大常委会于1995年7月26日通过的，后者是1996年由国务院批准、原对外经济贸易合作部发布的。
深圳市中级法院和广东省高级法院的判决一致认定，根据根据1992年7月1日全国人大常委会第26次会议通过的授权决定及我国《立法法》的有关规定，经济特区法规在经济特区具有优先适用的法律效力，即使对于国务院的行政法规也是如此。