农地征收补偿机制研究

农地征收补偿机制研究

摘要：随着城市化的进程不断加快，城市建设所需用地也不断增加。农民的土地在被征收和征用过程中，各种矛盾不断激化，涉及农地征收补偿的行政案件的数量不断增加。本文对现有中国农地征用补偿机制进行剖析，得出一系列存在的问题，并对征地补偿机制的重构作出思考。

关键词：土地征收；补偿机制；制度重建

随着中国城市化的加速推进，农地征收势将成为一个无法回避的问题。虽然我国实行着最严格的耕地保护制度，但农地征收涉及到地方政府、集体和农民三方的利益，如果征地补偿制度不能兼顾公平、合理、规范，那么会造成三者间的矛盾，甚至矛盾激化引发社会动荡。现有的征地补偿机制补偿标准过低、补偿范围小、补偿方式单一，只有从农地征收补偿制度本身进行重构改进，才能从本质上提高征地的社会公平程度和效率，保障农民的合法权益。

一、农地征收补偿制度的内涵

土地征收补偿是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应补偿的行为。从这一定义可以看出我国的土地征收具有几项特征：一是征收的主体必须是国家，实际行驶土地征收权的是各级土地管理机关和人民政府；二是征收是国家为了公共利益的需要，是国家依法征收土地的唯一原因；三是土地征收的对象只能是集体所有的土地，国家可以直接行使土地的处分权利；四是土

地征收具有强制性，是国家单方面的意志；五是土地征收必须进行补偿，土地被征收的集体和农民个人有权取得经济上的补偿。

二、现有农地征收补偿制度存在的问题

我国的《土地管理法》虽经过多次的修订，但仍存在一系列的问题：

1、征地补偿缺乏法律支撑

虽然我国在2004年的宪法修改中明确了相关补偿条款，但是对征地补偿的原则却没有作出明确的规定，包括法律对补偿的主体没有明确划分，是以集体经济组织登记户口，还是以土地承包人为标准进行；法律对农嫁居、入赘婿、新生儿等能否享有分配权也没有明确规定。在征地补偿实践中，各地只能够依据村民代表大会决定土地补偿方案，随意性比较大。

相对的，国外的土地征收补偿的相关法律对土地征收补偿的原则作出了明确的规定，且对完全补偿、公正补偿、相当补偿都分别作出了具体的标准。

2、征地补偿标准不合理

现在，我国的补偿标准一般是按照《土地管理法》第47条的规定。征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍，地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。

由上可知，《土地管理法》虽然设定了一系列的补偿标准，但仅仅适用于耕地，而其他土地补偿则是采用授权方式授权省、自治区、直辖市制定具体标准。这种做法显然有失公平和公正。

3、征地补偿方式单一

目前，土地征收补偿主要以货币补偿为主，劳动力安置为辅的安置方式。许多农民在失去土地后，就业困难，补偿费很容易被坐吃山空，农民日后的生活成为问题。同样由于城市用工制度发生了很大的变化，许多企业难以妥善安置失地农民这样的劳动力。大量缺乏专业技能和知识的农民涌入城市，若无法解决其就业问题，就会给城市管理、社会治安带来影响。

4、土地集体所有权权属性质模糊，征收补偿费分配混乱

我国现有集体土地所有权有三种形式，即乡镇集体所有、村集体所有、农村集体经济组织所有。土地管理法对集体土地所有权界定模糊，三个权利主体之间的权利关系亦不明确。在利益分配的时候，各主体就会产生克扣提留的现象，导致到农民手中的补偿费减少。

5、征地补偿程序不完善，欠缺司法救济

法律规定征地补偿方案由土地行政主管部门制定，制定以后才发布公告。在征地补偿过程中，农民实际上参与的机会极少。纠纷发生后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件范围为由不予以受理，司法保护途径不能实现。土地法律法规中亦都没有规定对不服裁决的司法救济措施。上述种种制度安排，给征收方以过大的权

力，而被征收方连最起码的司法救济权都没有，双方的权力严重失衡，极易损害的农民合法权益。

三、对农地征收补偿制度重构的思考

1、在宪法上确立土地征收公正补偿的原则

根据我国的《土地管理法》的有关规定，对土地征收实行按土地原用途进行补偿。这种补偿方式没有考虑到土地的实际用途和市场价格，显然不属于全额补偿和相当补偿。

土地征收补偿原则是土地征收补偿制度中的首要问题，世界各国均在宪法层面对土地征收补偿的原则作出规定，立法目的是对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。在宪法中确立土地征收公正补偿的原则，规范政府的征收行为，强制政府为征收付出应有的补偿，从而实现土地征收的合理补偿。

2、完善土地征收的补偿方式和安置方式

为了保护农民的合法权益，建立完善的土地征收补偿机制，征收补偿应借鉴世界上大多数经济发达国家或地区的作法，把土地价格作为土地征收的基本补偿依据，兼用提高补偿标准、扩大补偿范围、丰富土地征收的补偿模式。

在给予被农民金钱补偿的同时，还要给予合理安置，可以考虑以下补偿方式：（1）货币安置；（2）地价款入股安置；（3）社会保险安置；（4）留地安置；（5）用地单位安置；（6）农业安置；（7）土地开发整理安置等等安置途径。

3、合理分配土地征收的补偿收益

土地对于农民来说，不仅是生产资料，还是生活的保障。土地征收是对土地的所有权和使用权的永久性转移，农民将永久地失去土地的经营权。所以，土地征收的补偿必须加大对农民的补偿比例，而集体经济组织应将所得补偿用于集体的生产和公共建设，来保障农民的生产和生活。

4、完善征地补偿的程序和司法救济途径

完善的征地补偿程序和救济机制是农民获得公正补偿的保证。征地补偿程序应遵循两个基本原则：一是要加强补偿过程的透明度与公开性；二是要讲时效性，不要久拖不补。在这两个基本原则上，再来对农地征收补偿制度进行全面地重构。

一是要对现行的法律法规和司法解释进行及时修改和完善，对与国家法律不符，严重侵害农民利益的法律法规进行清理和废止，并制定《土地征收法》，具体规定不服征收的司法救济措施，让司法程序能及时有效地介入这个社会矛盾聚集的领域。

二是在行政征收程序阶段，法院要提前介入，主动发挥司法能动性的作用，对行政征收程序的合法性与正当性作出合理的审查，发现问题要及时向政府等征收机关发出司法建议，使人民法院充分发挥司法维护社会公平、正义的作用，化解征收补偿不公引发的社会矛盾。

三是土地征收补偿的救济程序应当以民事救济为主，相关法律要明确受理依据。具体建议是人民法院要把不服政府土地征收行为的裁决作为行政案件受理，把因征收补偿费引起的纠纷作为民事案