论政府职能的转变

作者简介 :周德强 (1956 - ) ,男 ,重庆城市管理职业学院副院长 ,主要从事公共管理研究 。 22
重庆社会工作职业学院学报
十分艰巨 。
(二 )政府职能存在的问题分析 我国政府从 1988年开始 ,进行了以政府职能转 变为重点的行政改革 ,方向是正确的 ,目标也是明确 的 ,也取得了一定的成效 ,一些地方的成效明显 ,例 如广东 、海南等省 ,尤其是深圳等地 。但许多地方的 成效不明显 ,有的地方甚至停滞不前 ,究其原因 ,大 体有如下几点 : 1. 政府机构改革不到位 。机构改革是转变政府 职能 ,建设廉洁高效政府的突破口 。政府机构改革 和转变政府职能是相辅相成互为因果的 。如果机构
精干 ,保证办事高效率等 。 因此 ,要取得行政管理体制改革的成功 ,有效转
变政府职能 ,就必须同时加快政治体制的改革 。 (二 )理顺职能关系的转变 职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以
及管理主体之间职责权限的划分 。邓小平曾经提
23
周德强 :论政府职能的转变
出 ,我国存在的“机构臃肿 ,人浮于事 ,办事拖拉 ,不 讲效率 ,不负责任 ”等官僚主义现象 ,都是与政府职 能不清 ,“管了许多不该管 、管不好 、管不了的事 ”, 因而制约了职能关系主体的自我发展 。因此 ,理顺 职能关系 ,理顺职责分工 ,明确不同管理主体之间的 职责权限 ,是实现政府行政职能转变 ,加强各级政府 的社会管理和公共服务职能的关键 。我国政府现阶
二 、地方政府职能的现状和存在问题分析 (一 )政府职能转变的基本情况 建国以来 ,我国先后进行了多次行政改革 ,每一 次都有不同程度的改获 ,但都不够理想 。1988年的 机构改革 ,第一次提出了以转变政府职能为重点的 改革思路 ,通过转变职能 ,实现裁并机构 、精简人员 、 下放权力 、理顺关系 、增强机构活力的目的 。此后的 1993年 、1998 年 、2003 年的政府与行政改革 ,每次 的重点均是以转变政府职能为重点 。但由于多数政 府部门在思想观念和管理办法上仍习惯沿用行政命 令和直接管理的手段 ,不能有效摆脱计划经济时代
的羁拌 ,热衷于批钱 、批物 ,政府还在管了许多不该 管 、管不好 、管不了的事 。本来应该由企业 、市场 、社
团组织或中介组织管的事 ,我们现在还在依靠行政 手段 ,并通过设立政府机构来管理 ,把过多的社会责 任和事务矛盾都集中在政府身上 。政府职能体系还
或多或少地存在以下弊端 :政治职能过强 ,社会管理 和服务职能偏弱 ;微观管理功能过强 ,宏观管理功能 偏弱 ;仍然存在政企不分 、政资必分 、政事不分 、政府 与市场中介组织不分 ,职能内容庞杂 、行政审批繁 多 ,运行紊乱 ;行政机关内部职能分解过细 ,职能交 叉重复 ,造成扯皮推诿等 。因此 ,时至今日 ,政府职 能转变进展仍相对缓慢 ,管理方式没有发生根本的 转变 。例如 ,通过调查发现 : ( 1 )在我国不少地方 , 对审批程序和手续难且繁杂的意见非常大 ; ( 2 )当 遇事需要找政府解决的时候 ,部门之间往往会出现 推诿 ,但需行政审批的时候 ,又出现“争权 ”了 ; ( 3) 政府操纵社团组织的现象还不少等等 。因而 1992 年 10月党的十四大决定“下决心进行行政管理体 制和机构改革 ,切实做到转变职能 、理顺关系 、精兵 简改 、提高效率 ”。最近公布的我国 “十一五 ”规划
2. 领导职数过多 ,党政交叉 。职数过多 ,分块就 多 ,机构自然就多 。现在大多地方的党的领导干预 行政过多是比较普遍的现象 。党委应该是把方向
的 ,不应过多地插手政府行政事务 。党的领导出席 某种行政会议或活动是可以的 ,也可以说是体现党 对行政工作的重视 ,但往往就变了调 ,变成了党的领 导对行政事务发号施令 ,最终是党的领导拍板定案 。
[关键词 ] 政府职能 ;转变 ;改革
一 、加快政府职能转变的必要性和紧迫性 政府职能如何适应社会主义市场经济和经济全
球化的需要 ,是一个事关改革 、发展 、稳定的重大课 题 ,也是行政管理体制改革是否成功的核心问题 。
加快推进行政管理体制改革 ,进一步转变政府 职能 ,是我们国家目前一项十分紧迫的任务 ,也是实 现全面建设小康社会和和谐社会的重要保证 。党的 十六大明确指出 ,要进一步转变政府职能 ,改进管理 方式 ,推行电子政务 ,提高行政效率 ,降低行政成本 , 形成行为规范 、运转协调 、公正透明 、廉洁高效的行 政管理体制 。胡锦涛总书记在去年 12 月中共中央 政治局第二十七次集体学习时强调要积极稳妥推进 行政管理体制改革 ,指出 :“我国目前的行政管理体 制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适 应的方面 ,需要进一步加以解决 ,要通过推进行政管 理体制改革 ,加快转变政府职能 ,改进行政管理方 式 ,加强行政法制建设 ,形成有利于转变经济增长方 式 、促进全面协调可持续发展的机制 ,推动经济社会 发展转入以人为本 、全面协调可持续发展的轨道 。” 本文将根据社会主义市场经济和经济全球化的需 要 ,透过剖析目前我国各级地方政府职能在运行中 与经济社会发展不适应的现状 ,用科学发展观去研 究分析政府职能的转变 。
膨胀 ,形成人浮于事 ,该下放的权力就不可能真正下 放 ,职能的转变就不可能实现 。如果职能没有切实 转变过来 ,或没有达到观念性的转变 ,繁杂的“不该 管的 、管不好的 、管不了的 ”政府事务 、行政审批 ,就 必然导致机构的膨胀一精简一再膨胀的恶性循环 。
我国各级地方政府虽然进行了多次机构改革 ,但不 少地方政府的改革只是走过场 ,没有进行实质性的 改革 。通过对某街道行政机构的调查 ,该街道常住 人口只有 4万余人 ,现职处级干部就有 12 名 ,科级 机构有 12个 。就这样的政府派出机构 ,应该说是实 力雄厚 ,但结果该地区城市管理竟然是脏 、乱 、差 ,长 期得不到有效的整治 ,市民怨声载道 。试想 ,这样的 政府如何去转变其政府职能 。
纲要中仍然把转变政府职能作为深化体制改革的重
点 ,强调要“推进政府职能转变 ”,“按照政企分开 、 政资分开 、政事分开以及政府与市场中介组织分开
的原则 ,合理界定政府职能范围 ,加强各级政府的社 会管理和公共服务职能 。”“合理划分中央地方各级 政府间在经济调节 、市场监管 、社会管理和公共服务
方面的权责 。”自古就有“为官一任 ,造福一方 ”的思 想 ,作为社会主义市场经济和经济全球化的今天 ,更 要体现政府职能的作用 。作为地方政府 ,如果不能 很好为地方经济保驾护航 ,不能很好地为老百姓排 忧解难 ,不能为民造福 ,自然是不会受人民群众欢迎 的 。重庆市委党校罗德刚教授认为“政府应该管什 么 ,不应该管什么 ”是当代政府职能问题上争论的 焦点 。因此 ,我国各级地方政府职能转变的任务仍
3. 监督机制不完善 。我国各级地方政府目前还 有一些比较突出的问题 ,比如有相当一部分公务员 的素质偏低 ,法制观念淡薄 ,自我约束力差 ,作风松 散 ,办事不力 ;另外政策漏洞也比较多 。如果没有形 成完善的监督机制 ,很容易导致腐败的滋生 ,自然不 可能很好地转变政府职能 。
4. 经济调节职能不突出 。在社会主义市场经济 条件下 ,尤其是经济全球化的今天 ,经济职能应是政 府职能体系的主体和核心 。经济职能主要是对社会
段的职能关系主要表现为 :中央与地方 、上级地方政 府与下级地方政府之间的职能关系 ;政企关系 ;政资 关系 ;政事关系 ;政府与市场中介组织关系 ;政府内 部各职能部门之间的关系等 。
1. 理顺中央政府与地方政府 、上级地方政府与 下级地方政府之间的职能关系 。这里 ,一方面既要 敢于放权 ,该放的必须放 ,能放的尽量放 ,有利于调 动地方和下级政府及基层组织的积极性 ,有利于提 高行政效率 。另一方面要保证政令畅通和统一 ,防 止地方割据 。因此 ,要做好合理分权 ,做到权 、责 、利 相一致 ,首先要把握好三层关系 :一是中央政府对地 方政府的大宏观管理关系 ;二是上级地方政府与下 级地方政府的中宏观管理关系 ;三是下级地方政府 与基层的小宏观管理关系 。这是全体与局部的关
能不可能有明显成效 。例如 ,海南省的“小政府 、大 社会 ”的改革是比较成功的 ,具有以下特点 :一是党 政分设 。省委工作机构内 ,没有设立与政府重迭的 对口部门 ,也没有设不在政府任职而又分管政府工 作的专职副书记 、专职党委 ,政府部门里也不设党 组 。二是政企分开 。政府工作机构中 ,不设立直接 管理企业的政府部门 。三是党政机关与群众团体分 开 。工会 、共青团 、妇联 、科协 、侨联 、文联 、台联等 7 个单位不再列入国家机关工作部门序列 。四是机构
行政管理体制是经济体制和政治体制的结合部 与交汇点 。行政管理体制改革目标的提出及确定就
是经济体制 、政治体制改革的必然要求和必然结果 。 因此 ,政治体制改革不能及时跟进 ,就不能保证行政 管理体制改革的成功 。目前政治体制改革的关键性
内容没有解决 ,那就是党政尚未能真正有效分开 。 以党代政 、党政不分的现象 ,在一些地方政府还比较 突出 。这就决定了行政管理体制改革 、转变政府职
经济进行宏观调控 ,包括规范市场 、控制垄断 、保持 经济均衡发展 ,供给公共产品和服务 ,调节社会分 配 ,推进市场化改革等 。但是 ,我们的不少地方政府 干预企业过多 ,政企不分 、政资不分 、政事不分 、政社 不分的情况还比较突出 。政府不是全能政府 ,政府 应更多地体现为经济服务 ,为企业服务 ,才能实现以 经济建设为中心的目标 ,促进经济的有效 、持续 、健 康发展 。
政治体制改革 。行政管理体制改革和转变政府职能 是一个有机的统一体 。政治体制改革又是决定行政
管理体制改革和转变政府职能能否成功的关键 。 1986年 6月 10 日 ,邓小平在听取中央负责同志汇 报当前经济情况时说 :“现在看 ,不搞政治体制改革 不能适应形势 。改革 ,应该包括政治体制的改革 ,而 且应该把它作为改革向前推进的一个标志 。”“1980 年就提出政治体制改革 ,但没有具体变化 ,现在应该 提到日程上来 。不然的话 ,机构庞大 ,人浮于事 ,官 僚主义 ,拖拖拉拉 ,互相扯皮 ,你这边往下放权 ,他那 边往上收权 ,必然会阻碍经济体制改革 ,拖经济发展 的后腿 。”① 1986年 6月 28日 ,邓小平在中央政治局 常委会上又强调指出 :“我们所有的改革最终能不 能成功 ,还是决定于政治体制改革 。”② 1986 年 9 月 13 日邓小平在听取中央财政领导小组汇报时又说 “首先是党政要分开 ,解决党如何善于领导的问题 。 这是关键 ,要放在第一位 。第二个内容是权力要下 放 ,解决中央和地方的关系 ,同时地方各级也有一个 权力下放问题 。第三个内容是精简机构 ,这和权力 下放有关 。”③以上这些小平同志的精辟论说 ,充分 说明了政治体制改革的重要性和紧迫性 。