非农用地指标
深宝城市化办(2004)40号
深宝城市化办(2004)40号第一条为加强非农建设用地后续管理，保障城市规划的实施，促进集约节约用地，维护社区股份合作公司的合法权益，根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府〔1993〕283号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府〔2004〕40号，以下简称“深府〔2004〕40号文”）、《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》（深府〔2005〕65号）有关规定，结合《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》（深宝府〔2005〕56号）要求以及宝安区实际情况，制定本办法。
第二条本办法所指的非农建设用地是指根据深府〔2004〕40号文规定所确定的指标中已划定或未落实的非农建设用地。
非农建设用地未落实指标的划定、已划定非农建设用地范围的调整置换及开发建设，适用本办法。
第三条非农建设用地的后续管理应遵循保障规划实施、维护社区权益、集约节约利用的原则，鼓励通过整体统筹、城市更新等方式解决非农建设用地问题。
第四条本办法涉及非农建设用地原地开发、用地单位由原行政村集体经济组织继受单位变更至其自然村集体经济组织继受单位的，由规划国土驻宝安管理部门直接审定后实施。
对于已划定的非农建设用地，在用地功能不变的前提下，因少部分面积冲突（冲突部分未超过原用地规模15%且未超过3000平方米）而对原范围进行微调的，由规划国土驻宝安管理部门审定，并报区政府成立的原农村集体城市化转地非农建设用地落地位置调整工作领导小组（以下简称“区领导小组”）备案后实施。
其他涉及非农建设用地事宜，由区领导小组审定后实施。
第五条涉及非农建设用地后续管理事宜，应由原农村集体经济组织继受单位提出申请，辖区街道办初审同意并出具书面文件，相关审批程序按本办法第四条执行。
属城市更新项目的，按城市更新的有关规定执行。
第六条经核实社区非农建设用地台账，存在非农建设用地未落实指标需要划定的，按照下列规定处理：（一）未落实非农建设工商用地优先在城市更新项目中划定。
深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法
关于印发《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》的通知（深府[2005]65号）各区人民政府，市政府直属各单位：《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》已经市政府三届一五二次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。
深圳市人民政府二○○五年四月十九日深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法第一条为全面贯彻落实市委、市政府的部署，积极推进宝安、龙岗两区（以下简称“两区”）城市化进程，有序开展两区城市化非农建设用地划定工作，根据《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15 号）和市政府《关于印发〈深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法〉的通知》（深府[2004]102 号）等有关文件精神，制定本办法。
第二条非农建设用地划定工作由两区城市化转地工作领导小组（以下简称区转地领导小组）组织开展。
规划部门负责会同两区城市化转地工作领导小组办公室（以下简称区转地办）组织核定非农建设用地的指标并提出选址建议方案，经区转地领导小组审定后，由规划部门具体划定非农建设用地。
第三条集体土地转为国有土地后，划定的非农建设用地由符合划定非农建设用地条件的原集体组织的继受单位或者经济组织（以下简称继受单位）接收。
第四条非农建设用地的划定标准按照深府[2004]102 号文件执行。
在本办法实施前已划定的非农建设用地达到上述规定标准的，不再另行划定非农建设用地。
第五条继受单位现有已占用地应首先抵扣其非农建设用地指标，不足部分可新划非农建设用地，新划定的住宅用地应统筹建设。
第六条非农建设用地的划定按以下程序实施：（一）公安部门提供继受单位建制转变之日的户籍数和人口数；（二）区处理历史遗留违法私房和历史遗留生产经营性违法建筑办公室会同街道办事处提供处理完毕的违法私房及违法经营性建筑详细数据及占地范围和坐标；（三）国土部门根据两区现状土地和已批准非农建设用地的清查成果，提供继受单位的详细清查数据及占地范围和坐标；（四）规划部门会同区转地办汇总上述材料，按照本办法第四条、第五条的规定审定非农建设用地的指标，并会同街道办事处及继受单位提出选址建议方案；（五）区转地领导小组审定选址建议方案，规划部门具体划定非农建设用地，核发建设用地方案图。
深圳市“非农指标”相关政策
深圳市“非农指标”相关政策一、非农建设用地根据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（以下简称“深府(2011)198 号文”），“非农建设用地”是指，按照1993 年《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》和2004 年《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》划定的非农建设用地，其中原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，但深圳市政府有特别规定的除外。
经本所律师访谈龙华规划委社区服务科了解，深圳市2004 年对宝安区（指标村所在的大浪街道当时属于宝安区，现已属于龙华新区）的农村户籍人员进行城镇化改造时，宝安区所有农村集体经济组织的成员均已转变为城镇居民，原属于农村集体所有的部分土地（具体地域范围由深圳市政府批准决定）同时被征为国有。
作为征收集体土地的补偿方式之一，原农村集体经济组织（及其继受单位）和个人可按照下列标准获得非农建设用地的补偿：（一）工商用地，按100 平方米/人计算；（二）居住用地，按100 平方米/户计算，建筑面积不超过480 平方米；（三）道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地，按200 平方米/户计算；宝安区按照《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》的规定，已经全部划定了所有非农建设用地的位置、面积及坐标，并不存在未划定（即指标与土地未对应）非农建设用地的情形。
二、非农建设用地指标根据深府(2011)198 号文第六条规定，非农建设用地以原行政村和自然村为单位建立指标台帐，实行动态更新管理。
台帐应记载非农建设用地指标的划定、调整、注销等内容，应包括工商用地指标、居民住宅用地（含一户一栋住宅用地、统建楼用地）指标和公共设施用地指标。
另据《龙华新区发展和财政局关于进一步做好股份合作公司非农建设用地指标调整置换及合作开发决策管理工作的通知》的规定，“非农建设用地指标”是指由建设管理部门核定的非农建设用地控制指标。
深圳市“非农指标”相关政策教程文件
深圳市“非农指标”相关政策深圳市“非农指标”相关政策一、非农建设用地根据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（以下简称“深府(2011)198 号文”），“非农建设用地”是指，按照1993 年《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》和2004 年《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》划定的非农建设用地，其中原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，但深圳市政府有特别规定的除外。
经本所律师访谈龙华规划委社区服务科了解，深圳市2004 年对宝安区（指标村所在的大浪街道当时属于宝安区，现已属于龙华新区）的农村户籍人员进行城镇化改造时，宝安区所有农村集体经济组织的成员均已转变为城镇居民，原属于农村集体所有的部分土地（具体地域范围由深圳市政府批准决定）同时被征为国有。
作为征收集体土地的补偿方式之一，原农村集体经济组织（及其继受单位）和个人可按照下列标准获得非农建设用地的补偿：（一）工商用地，按100 平方米/人计算；（二）居住用地，按100 平方米/户计算，建筑面积不超过480 平方米；（三）道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地，按200 平方米/户计算；宝安区按照《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》的规定，已经全部划定了所有非农建设用地的位置、面积及坐标，并不存在未划定（即指标与土地未对应）非农建设用地的情形。
二、非农建设用地指标根据深府(2011)198 号文第六条规定，非农建设用地以原行政村和自然村为单位建立指标台帐，实行动态更新管理。
台帐应记载非农建设用地指标的划定、调整、注销等内容，应包括工商用地指标、居民住宅用地（含一户一栋住宅用地、统建楼用地）指标和公共设施用地指标。
另据《龙华新区发展和财政局关于进一步做好股份合作公司非农建设用地指标调整置换及合作开发决策管理工作的通知》的规定，“非农建设用地指标”是指由建设管理部门核定的非农建设用地控制指标。
非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考
非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考□ 刘 芳，刘成明，罗罡辉[摘 要]非农建设用地制度设计在城市化快速发展过程中，保障了集体经济组织的经济利益和发展权益，是一项较为公平的制度安排。
随着二次开发的活跃及城市更新对合法用地门槛的限制，非农建设用地产权的完整性、指标的自由可交易性及政府的地价优惠等政策支撑性，都进一步加强了非农建设用地与城市更新项目之间的关联度，促进了隐形指标交易流转市场的形成。
但是也存在政府和市场混合治理结构下治理的模糊性，且由于政策的多样性，使得指标交易不可避免存在一定的风险和质疑。
[关键词]非农建设用地；城市更新；指标自由交易[文章编号]1006-0022(2018)03-0047-05 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A[引文格式]刘芳，刘成明，罗罡辉．非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考[J]．规划师，2018(3)：47-51．Research On The System Of Non-agricultural Construction Land Used In Urban Renewal Projects: Based On Free Trade Of Land Quota In Urban Renewal/Liu Fang, Liu Chengming, Luo Ganghui[Abstract] In the process of rapid urbanization, the non-agricultural construction land institution which ensures the economic interests and development rights of collective economic organization is a relatively fair institutional arrangement. Due to the land redevelopment and the limit of legal land-use, the integrity of property rights, free trade of land quota, and the support of land price policy are strengthening the correlation between non-agricultural construction land and urban renewal projects, also nurture the invisible trading market of non-agricultural construction land index. However, the ambiguity of governance still existing under the mixed governance structure of government and market, and the diversity of policy also put the free trade of land quota in the risks and doubts satiation.[Key words] Non-agricultural construction land, Urban renewal, Free trade of land quota非农建设用地是深圳在快速的城市化过程中，政府为了保障原集体和原村民的长远发展，根据人口和户数划定的发展备用地，在一定程度上体现了国家对集体土地所有权的尊重，也保障了原集体和原村民在城市化发展中的利益实现，是特殊历史时期的产物。
关非农建设用地开发与利用课件
解决方案
加强土地利用规划和政策引导， 协调不同土地利用方式之间的关 系，实现土地资源的合理配置和
可持续发展。
土地制度改革问题
总结词
土地制度改革是解决非农建设用地开发与利用问题的关键，需要推 进制度创新和改革。
详细描述
现有的土地制度存在一些制约因素，如产权不明确、流转不顺畅等， 这些问题阻碍了建设用地的合理开发和利用。
土地用途管制
通过土地用途管制制度， 限制非农建设用地改变土 地用途，保护农业用地和 生态用地。
土地征收与补偿
制定合理的土地征收和补 偿标准，保障被征收土地 的农民权益。
土地税收政策
土地使用税
对非农建设用地征收土地 使用税，调节土地资源的 利用，促进节约集约用地。
土地增值税
对土地使用权转让和土地 增值收益征收土地增值税， 抑制过度投机和土地浪费。
行为。
土地出让是非农建设用地开发的 重要环节，通过出让实现土地资
源的优化配置和市场化运作。
土地出让应当遵循公平、公正、 公开的原则，确保市场竞争的公
平性和透明度。
2023
PART 03
非农建设用地利用策略
REPORTING
土地利用规划
土地利用规划是合理安排土地资源的重要手段，通过规划可以实现土地的可持续利用和保护 生态环境。
重要性
非农建设用地是支撑国民经济和社会发展的重要基础，为各 类产业、城市发展提供了必要的物质基础和发展空间。
非农建设用地的历史与发展
历史
非农建设用地的开发利用可以追溯到工业革命时期，随着工业化、城市化的加 速，非农建设用地需求不断增加。
发展
未来随着经济社会的持续发展，非农建设用地需求仍将保持增长态势。同时， 随着土地资源的日益紧缺和环境保护意识的提高，非农建设用地开发与利用也 将更加注重节约集约和生态保护。
深圳城市更新及相关政策解析
经济发展要求，影响城市规划实施；
4. 依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。
二、城市更新的概念及流程
（一）城市更新的概念 综合整治类城市更新：包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善 沿街立面、环境整治和建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用 功能。
功能改变类城市更新：改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权 的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。
市长许勤在2015年政府工作报告中提出，2014年存量建设用地占土地供应总 量比重达到70%，2015年要深入实施城市更新和土地整备，加快城中村、旧工业 区和旧商业区改造，加大违法建筑查出力度。
一、城市更新的意义及现阶段形势分析
（三）现阶段形势分析 2012年和2013年这两年，通过城市更新累计供应土地405公顷，收缴 地价156.52亿元；2013年城市更新投资额365.7亿元，占全市固定资产投 资比例从2009年的3.9%上升到14.6%；2014年，投资总额已经达到400亿 元，占到全市固定资产总额的15.6%。2014年，城市更新推向市场的商品 房除去回迁给业主但不算原业主的，净剩余的预售量是256万平方米，占 全市批准预售量的35%，今后将不断增加。 结论：城市更新越来越得到政府和市场重视，并且在土地市场发挥 的作用越来越大。
1.283号文实施前已有测绘成果的，以最后测 绘成果为依据；
2.283号文实施前没有测绘成果的，以实施后 最早测绘成果提出范围。 实际操作中，以1994年地形图为准。
三、城市更新五类用地指标
（ 四）已纳入房地产权登记历史遗留问题处理的有关用地 经政府下列文件处理的房地产登记历史用地： 1.《关于印发深圳市处理房地产登记历史遗留问题若干规定的通知》（深府【2004】 193号 2.《深圳市人民政府关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》（深府 【2010】66号 处理对象： 深圳市1982年7月前建成或竣工的房地产； 特区内1982.8-1988.1前建成或竣工的房地产； 宝安、龙岗两区1993.7.14前建成或竣工的房地产； 2004年11月12号193号文实施前已批准预售且实际销售的改变用途、加建、超建的 房地产； 批准房改或住房主管部门出售的未完善相关手续的房地产。
深圳城市更新项目之非农建设用地问题系列研究(四)——非农建设用地基础政策解读
深圳城市更新项目之非农建设用地问题系列研究（四）——非农建设用地基础政策解读QQ空间QQ好友新浪微博推荐给朋友前言：继深圳城市更新项目之非农建设用地问题系列研究（一）、（二）、（三）推送后，很多读者来访及咨询，希望对非农建设用地基础政策有个相对全面的了解，为此，笔者在此前推送专题系列文章的基础上，对非农建设用地法规政策及项目法律服务要点进行归纳及提示，供读者了解。
一、规范性法律文件二、概述（一）何为“非农”非农建设用地，是指在深圳城市化进程中，集体土地转为国有土地后，政府为满足原农村集体经济组织继受单位（简称“村股份合作公司”）生产和生活需要，保障其经济可持续发展，根据深圳市城市规划和土地管理相关规定，按照一定标准确定的补偿给村股份合作公司和个人的非农建设用地面积，主要指根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（简称“深府[1993]283号文”）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（简称“深府[2004]102号文”）和《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》（简称“深府[2005]65号文”）规定所确定、划定的非农建设用地。
（二）“非农”类型非农建设用地按照用地性质划分为工商用地、居民住宅用地和公共设施用地：1、工商用地：指用途为工业、居住、商业或办公的土地。
根据深府[2004]102号文规定，此类用地可以进行合作开发或转让土地使用权，但应当与国土管理部门签订土地使用权出让合同，并按规定缴交地价款，办理相关手续。
2、居民住宅用地：包含一户一栋住宅用地、统建楼用地。
根据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（简称“深府[2011]198号文”）规定，此类用地不得进行土地使用权交易。
3、公共设施用地：指用途为道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等土地。
根据深府[2011]198号文规定，此类用地不得进行土地使用权交易，市政府有特别规定的除外，另根据深府[2004]102号文规定，幼儿园、学校、医院等公共设施用地可进入市场转让，但应当按规定补交地价款，并办理相关手续。
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深圳应该放弃“非农用地”这个概念
10月12日,在深圳规土委办公楼818室的周末“酷茶会”上，我做一简短的发言，讲的是“非农用地”问题。
在此简录，供昔日同事们参考。
一、非农用地概念对于深圳已经不适用，应该舍弃。
非农用地的全称是“农村集体非农业用途的建设用地”。
放弃非农用地的理由：
1）05年深圳实现全面城市化，已经不再有农民、不再有非农用地；
2)即使原来部分村集体经国土部门划定过一些非农用地，那也是为了以村集体申报旧改项目、在旧改项目上取得地价优惠所采取的权宜之计，原住民集体并不会真的守住这个划定范围、自觉不再扩张，所以认定这类既不均衡也不权威的划定，并让现在的股份公司资产处理打上非农用地的死结，是不恰当的；
3）从实际来看，原住民仅仅46万，按尽可能每户细分以获得以每户为单位的非农用地指标的趋利性划分，平均每户1.7人计，约27万户，每户非农用地400平米，所有原住民可能占有非农建设用地不会超过108平方公里，再加上道路、公园、公用设施，也不会超过150平方公里，且原住民的宅基地要么置换出来给政府，要么就包括在非农建设用地以内，而现在以原住民名义占有的建设用地超过400平方公里，上面已经布满房子，试图以划定非农用地范围而把超过非农用地范围的地收归政府，无异于痴人说梦，按这个路子走下去，非农用地划不定、违法建筑没有解。
二、如何看待“非农用地划定”这个游戏的历史过程？
我在规土局工作14年，其中有10年在基层管理所，对非农用地划定的工作有深切了解。
在93年撤县建区同时启动宝安龙岗两区的历史用地遗留问题，就提出了非农用地划定的手段，这一手段来自土地管理法对农村集体土地的基本设定，当时在特区内外并没有引起村集
体的强烈反弹，原因在于：特区内城中村划定，并不管非农用地指标，特区外宝安龙岗两区正在大肆发展工业、大肆建设城市基础设施，根本不在乎非农用地指标。
谁关心这个指标？深圳上报国土资源部的文件、国土资源部大员到深圳督察土地，这个概念就供他们文件来去使用。
深圳规土部门从来也没有正式对非农用地上的建设进行量化管理，没有规划、报建，因为这个指标游离于城市实际过程之外。
到99年以后，土地日益趋紧、土地价值日益上升，权力开始玩弄非农指标，有把沙井松岗的村非农指标用到宝安中心区、龙华中心的，更多的是随便套用某村非农指标以节省房地产项目地价的。
这个显然不公平，但现在没必要纠缠这些过往的不公平了，废除非农用地指标，是最合适的、代价最少的做法。
至于真的有个别村（现在叫社区）股份公司需要土地救济，就直接由市府常务会讨论给予土地救济，不必再纠缠于划定非农用地了。
深圳市政府层面应该与国土资源部、住建部进行有效沟通，上报国务院审定同意，对本应与05年全面城市化同步的废除“非农用地指标”，进行补充公告。
三、城市政府土地管理的补充建议
1）我认为深圳进行大规模的土地整备，一定要设定目标在于：对公共设施、市政设施的所需用地进行必要整备，而主动放弃对于房地产、旧城更新、产业发展的土地整备。
后者可以由市场谈判决定。
房地产商、制造业主肯定希望政府出面整备土地，因为政府有强力手段解决“钉子户”，而商人们对于钉子户束手无策。
此论不确。
2）对于原住民名义下的违法占地、违法建筑，不必过于在法理层面纠缠，我认为中国的《土地管理法》对于中国城市化发展、市场化建设是严重准备不足的，以这么一部严重不足的法规为基础来论法理解决，徒唤奈何。
承认已有建设行为、民间土地协议的合理性，当政府需要进行必要的（指为公共设施）土地整备时，可以就事论事理顺当事各方在具体地块上的利益关系，原住民（股份公司）、租地（或“非法”购地）业主、政府，可以谈判出各自的利益占比，并最终让土地用于公共设施建设，这个谈判过程必然理顺了土地的法律手续。
至于地产商或制造业主与“非法占地”业主（往往还有股份公司的利益纠结其中），也可以通过民间契约完善产权利益关系，政府对于新结成的土地产权关系加以确认并收取必要税费，即逐步理顺了通过更新改造、单元发展所形成的新的城区的土地产权关系，而在这一过程中，政府是比较超然的、民间活力足够让政府超然。
以上是我的简要建议。
还有一个不那么坚定地看法，政府如果对土地清理有兴趣，不妨清理一下历年来行政划拔用地的走向、最终结果，这比站在道德高度清理违法建筑，有意思些，也更合符现代价值。
2012年10月15日整理。