推动城乡发展一体化(讲稿)

推动城乡发展一体化

大家好，我们这一讲的题目叫推动城乡发展一体化。在该专题的准备和制作过程中，具体分工如下：

现在我们有一种不太准确的提法，城乡一体化，把“发展”两个字去掉，这就容易引起很多误解，像城、乡两者能不能够一体化？不能够一体化，我们讲的是城乡发展一体化。科学发展观的“五个统筹”其中就包括了统筹城乡，统筹城乡发展。就这个问题，我想分四个大的方面来谈。

一、推动城乡发展一体化的现实背景

（一）我国存在城乡二元经济社会结构

第一点，推动城乡发展一体化的现实背景到底是什么。推动城乡发展一体化，这是最近这几年在社会各个方面讨论得比较多的一个话题。推动城乡发展一体化的最现实的背景，是我们当前存在的城乡二元经济社会结构，这样一种城乡“二元”经济社会结构严重地扭曲了城乡关系，所以必须统筹城乡发展，建立平等和谐的城乡关系。

但这里涉及到一个概念，什么是“二元”结构？所谓“二元”结构讲的是在整个经济社会结构体系中，明显地同时并存着比较现代化的城市社会和相对非现代化的农村社会，同时并存着比较发达的城市工业和相对落后的农村农业。

从历史上来看，我国本来就存在巨大的城乡差别，是一个典型的城乡“二元”结构社会。新中国成立以后，我们从理论上来讲，是想打破这样一种城乡“二元”结构，但很多制度、很多的政策措施恰恰不是有助于消除这一种“二元”结构，像我们的户籍制度等等，恰恰相反，反而强化和固化了这样一种“二元”结构，使城乡隔绝状态得到制度化和固化。即使到现在，包括改革开放以来30多年，城乡“二元”结构仍然没有被彻底地打破。

（二）城乡二元经济社会结构的强化和固化产生的消极影响

城乡“二元”经济社会结构的强化和固化，它产生了很多的消极影响，一些什么样的消极影响呢？主要表现在这样几个方面：

第一个，城乡不平等交换的长期存在，这是造成今天城乡之间巨大差距的一个很重要的原因。如新中国成立以后，我们为了加快工业化，尽快实现国家的工业化，但这些工业化是需要巨大的资金投入的，我们既没有自身的积累，也很难从国外借钱，怎么办？我们搞了一个工农业产品价格剪刀差，低价从农民那里把农产品买过来，像农村销售的工业品，价格是高的，通过工农业产品价格剪刀差，我们从1949年或1950年，到改革开放之前，30年，据不完全统计，光是工农业产品价格剪刀差就达到八千个亿左右，我们现在讨论“三农”问题，其症结和根源正是这样一种长期形成和不断强化的城乡经济社会结构。

第二个消极影响，城乡“二元”结构造成了工业化和城市化的脱节。本来工业化和城镇化、城市化是相互促进的，两者是有机联系的，但我国在城乡隔绝的状态下面，虽然城市工业，新中国成立以来，尤其是改革开放以来得到了相当快的发展，但是，新中国成立以后的相当长一段时间里面，工业化在快速推进，但并没有促使农村剩余劳动力向城镇、向非农产业转移，经济社会发展呈现出一种

结果性失衡的畸形状态。

第三个消极影响，这种城乡“二元”结构造成了城乡之间的一系列的矛盾。在城乡“二元”结构下面，通过户籍制度、社会保障制度、劳动就业制度、教育制度等等，使城乡居民之间形成了不同的身份等级，通过这样一些制度，把我们的国民一分为二，一等公民、二等公民。多年之前，在每年春节结束后的“两会”上，一些代表委员就在讲要还农民以国民待遇，讲的是什么？所以，现在还有一个很重要的情况，农民工，农民工的出现和不公正待遇，以及城镇居民对农民工的歧视，农村居民的不满情绪都和这种“二元”结构是有密切关系的。

第四个消极影响，城乡二元结构对我国经济的可持续发展造成了不利影响。我们可以从很多方面来分析，我想这里只分析一点。现在的城乡“二元”结构体制把农民固定在农村，就算到城市的二、三产业就业了，他的户口还是不能动，只能够称为“农民工”，我们讲拉动经济发展“三驾马车”（投资、出口、消费)，我们要拉动经济发展，最终主要的还是靠扩大内需，尤其是消费需求。有人计算过，三个农民只能够顶上一个城市人口的购买力，那如果我们能够把现在已经进城务工的这样两亿六千多万农民工转变为城市居民，我们增加的消费需求能够达到多少万亿？所以，我们不改变这样一种城乡“二元”经济社会体制，单用经济的办法，内需，尤其是消费需求是很难扩大的。这是推动城乡发展一体化的现实背景，主要是城乡“二元”结构。

二、其他国家推动城乡发展一体化的做法

第二个问题，其他国家推动城乡发展一体化有一些什么样的做法值得我们借鉴呢？城乡“二元”结构在发达国家以前存在过，发展中国家现在还存在，其他国家在解决城乡“二元”结构问题，破解城乡“二元”结构这样一个困局，推动城乡发展方面倒有一些尝试、探索，也有一些好的做法。人家怎么来解决这个问题？人家城乡发展哪些什么样的模式？

第一种是城乡相互封闭式发展模式。把城乡两者割裂开来，城市发展城市，农村搞农村，带来的结果是这个图片上所讲的“城市怪兽”，一个城市孤零零地被周边的落后的农村所包围。

第二种模式，城市优先发展模式。优先发展城市，这样带来的结果，城市得到快速的发展，城市数量越来越多，城市规模越来越大，甚至城市建设得越来越漂亮，但优先发展城市就忽视了农村，农村的发展严重滞后、落后，农村凋敝。从这一点来讲，像非洲、拉美国家的衰败，以及它城市近郊区大量出现的贫民窟，这就是它的一个必然结果。我们在城市化过程中，在我们统筹城乡发展这样一个过程中，我们怎么样去避免农村的衰败，怎么样去避免城市贫民窟的扩散？值得我们去特别关注。

第三种模式，城乡同质化发展模式。城乡同质化发展模式，最主要的是城市不断地向郊区蔓延，把原来的农村变成城市的近郊区，接下来把这些近郊区又变成城市，这样城市不断地铺大饼，越铺越大，越铺越大。

第四种发展模式是值得我们吸收借鉴的，城乡差别化协调发展模式。城乡发展绝对不是消除城乡之间的这样一种形态上的差别，城乡发展它要遵循不同的规律，但我们遵循的是两者要协调发展，像法国的农村建设得多漂亮，日本的农村建设得多漂亮，法国在城乡协调发展这样一个过程中，这几百年来，法国有35万个村庄，200年没有变化，它的村庄还是村庄，但村庄越来越漂亮，而城市同样越来越发展，这是其他国家促进城乡发展一体化最值得我们借鉴的是城乡差别

化协调发展这样一种模式。

三、我国城乡发展一体化实践的经验教训

我国对促进城乡发展一体化已经有了相当多的实际经验，也有了相当多的实践和探索，有很多的经验，也有很多的教训。推动城乡一体化发展，发展一体化，主要是着眼于解决我国的“三农”问题，怎么样理解我国的“三农”问题，我想有三点值得我们注意：

第一个，农村和城市有各自不同的发展规律，相应，一个城市的发展模式来复制到农村，肯定行不通，以农村的发展模式复制到城市也行不通，从历史上看，凡是用城市发展规律取代农村农业发展自身规律的“三农”问题就会恶化，这是个教训。

第二点要注意的是，由于我国特殊的国情，我们绝不能够盲目地将现代农业建立在化学农业、能源农业这样的基础上。

第三点，城乡一体化发展不是搞“一样化”发展，而是要追求两者差异化互补协调发展。一样化发展，城市不像城市，农村不像农村，看似没有什么差别，实际上两者都发展不起来。我们要遵循两者差异化，互补协调发展。

所以，城乡一体化发展，绝对不是要把农村都变成城市，也不是追求城乡一样化，把城市和农村变成一样。城乡协调一体化发展是要按照社会主义新农村建设的要求，走城乡差别化协调发展道路。

走城乡差别化协调发展道路，在我们现在的农村建设中就有很多问题值得我们注意。农村的规划、农村的建设现在出现了什么问题呢？主要有这样几个问题：第一个，盲目地撤并村庄，片面地理解城镇化。一些地方把原来的自然村一个一个拆掉，把农民集中起来，让大家都住上楼房，好像一个小城镇建设起来了，这样一种做法忽视了农业生产的特性，更忽视了庭院经济的收益。经过我们大量的调查都发现：农业所需要的农机具、粮食、种子到哪里去贮藏呢？把村庄都撤并了，让农民集中上楼这样来实现城镇化。

第二个问题，盲目地对农居统一改造，忽视村镇基础设施建设。对农民的住房进行统一改造，这几年，这些地方成了一个热潮，但对农居进行统一改造的时候往往又忽视了农民建房的积木式的过程，忽视了传统民居的“个性”，大量地破坏历史文化遗产，造成的影响是比较严重的，后果的影响是相当持续的。

第三个问题，盲目安排村庄整治的时序。我们的传统村庄要不要整治？当然要整治，但首先整治什么呢？有这样一种情况，在一些乡村，村里面的路还是土路，下雨都是泥巴，但农田里面铺上了水泥路，农田为什么铺上水泥路？我们搞了基本农田的标准化改造。这一标准基本农田改造过程中，我们把农田的那些路都修成了水泥路，而农村村里面的路还是原来的那一种土路，到底是农田的水路优先，还是村里面的路优先？我们把这个顺序给颠倒了。

再举一个例子，农民饮水难，到今天还是一个很大的问题，但玉米地里、庄稼地里面却有了自来水滴灌，但滴灌能够节省水，但我们首先要解决水的问题，解决哪一个水的问题？首先要解决农民的饮水问题。

第四个问题，忽视小城镇建设。各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性都是很高的，但是扶植的政策措施协调性不够，扶植的资金不少，但资金很分散，最终没有形成推动小城镇协调发展的合力。钱花了，事做了，但该做的事没做。城乡空间差异化协调发展要遵循一些原则，我们要消除城乡差别，不需要城乡之间完全没有差别，要消除的主要是城乡之间、居民之间的收入差距，公共服

务的差距，但要推动城乡之间的协调发展，城乡之间还是有差异的。正是因为城乡之间这些差别是存在的，那促进城乡一体化发展就要尊重这些差异，实行城乡空间的差异化协调发展。

四、推动城乡发展一体化的政策思路

最后一个方面，怎么样推动城乡发展一体化？推动城乡发展一体化的政策思路是什么？这可能是大家最想听到的，也最想知道的。党的十八大以及相关的一系列的国家文件都强调了、都提出了推动城乡发展一体化的一系列的政策措施。具体来讲，主要有八个方面：

第一，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。2003年中央提出科学发展观“五个统筹”，就包括了统筹城乡发展。因为在过去的这十多年，我们在统筹城乡发展方面做出了巨大的努力，取得了很大的成就，我们在今后怎么样进一步加大统筹城乡发展这样一个力度呢？在这方面我们还有很多工作可以做。

第二点，要坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活的方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等地参与现代化进程，共同分享现代化成果。因为从世界各个国家的历史来看，在工业化初期，往往是以牺牲农村、牺牲农业、牺牲农民来促进城市工业、城市的发展，我国在新中国成立以后，也很快就提出了国家工业化这样一个重大战略任务。我们发展到今天，已经基本到工业化中期阶段，我们经济发展起来了，国家的财力也有了很大的提高，我们现在已经进入到了一个可以用工业反哺农业，城市支持农村的这样一个新阶段。

第三，要加快发展现代农业，增强农业生产综合能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。发展现代农业，这是讲了很多年的，我们的农业，它有承担到一个重要的使命，要确保国家粮食安全，重要农产品有效供给，但农民的人均应有的土地是很有限的，农业劳动生产率仍然是比较低的，农民从种粮中能够得到的这样一种比较低的利益。而城市农业又是一个风险产业，受资源气侯条件变化的影响很大，所以要确保我国粮食安全和重要农产品有效供给，必须增强农业的综合生产能力。

第四点，要坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。长期以来，我国基础设施建设的重点、社会事业发展的重点还是放在城市，甚至基础设施的投资，城乡之间都存在一个巨大的差异，城市的公共基础设施建设都是国家投资建设起来的，但在相当长的时间里面，农村的公共基础设施主要靠农民集资建设，农民有钱投资集资建设一点，没有钱了就保持原来的那样一种风貌。我们怎么样把更多的基础设施建设的投资重点应用于农村，重点应用于农村的社会事业发展，这需要我们政策的相应的调整。

第五点，要着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。现在城乡收入差距仍然很大，达到3.1倍甚至以上。要缩小城乡居民收入差距，怎么缩小？主要是要提高农民的收入水平，但提高农民收入，怎么样去提高？靠传统的种植业、养殖业，增收是很有限的，现在农民增收的一个主渠道是外出务工的收入，工资性收入，但我们现在最低工资标准仍然这样低，农民工和城镇职工之间，同工不同酬，同工不同群，这个问题仍然明显存在的。从其他发达国家来讲，农民收入增加一个很重要的来源是政府的转移支付或对农民的补贴，现在对农民的补贴也有很多项、很多种类，水平也在不断地提高，随着经济的发展，我们怎么样更多

地把财政资金转向农村，转移支付，提高农业农民的对“三农”的这样一种补贴的力度，我想这是使农民收入能够尽快增长的一个可以选择的途径。

第六点，要坚持和完善农村基本经营制度，要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。关于这一点我不多展开。

第七点，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。宪法对土地的所有权有一个明确的规定，农村土地农民集体所有，城市土地国家所有，但我国长期以来，国家或政府垄断了土地的一级市场，农村土地要转变为非农用地必须经过政府征收，所以农民集体拥有土地的所有权，对土地的这样一种集体所有权是一个不完整的所有权。农村土地被低价征用，经过平整，然后构架再出售，政府获得了巨大的土地财政收入，而农民从土地的最终的这样一个价值里获得的比例很低。从当前来讲，怎么样去提高农民在土地增值收益中的分配比例，使农民得到更大的好处，这是我们需要考虑的。

第八点，要加快完善城乡发展一体化体制机制。怎么样去保证城乡发展一体化的实现呢？我们要着力在城乡规划、基础设施、公共服务，这些方面推进一体化。如果城乡之间分别地规划，城市是城市，农村是农村，相互封闭的发展，是不可能一体化的。为了促进城乡发展一体化，我们必须促进城乡要素的平等交换和公共资源均衡配置。只有在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，推进城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置，我们才能够逐步地形成以工促农、以城带乡，工农互惠，城乡一体的新型工农关系和城乡关系，以此来促进城乡的和谐、功能的和谐，构建社会主义和谐社会。

中国城镇化预测（如图所示）

研究表明，中国经济未来通过城镇化的引擎拉动，将实现新增消费的年平均值为2.8万亿，实现新增投资的年平均值为6.5万亿，城镇化贡献率占GDP增加值的2.71个百分点，城镇化驱动率约为 38.5% 。由此，城镇化必将成为推动中国经济发展的主要手段。这是其他任何产业都无法比拟的。

可以说，这几年中国城镇化的说法、讨论和政策的多次变化，实则是起步期不可避免的煎熬，但毕竟，在久盼中已经起航了。

关于这一讲我们就讲这样多，谢谢大家。