PPP模式及相关政策解读
财政部92号文(PPP)的解读
新出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（简称“92号文”）是继财政部规范地方政府举债融资行为，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的目的和意义简洁明了“深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。
“及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础”。
这个文件也是对今年以来财政部官员多次公开场合强调PPP运行要规范与创新并举，抓规范、严监管、控风险，坚持可持续发展的具体落实。
围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，从实操视角，解读“92号文”文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目规范运作和信息公开透明，仅供大家一起交流。
一、围绕92号文件的清理整改范围92号文针对信息平台两类PPP项目分别提出严格的入库标准，这两类项目有不同的特征和规模。
一是已经入库项目：指截止文件发布日已经进入准备、采购和执行阶段，纳入管理库的项目。
根据政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计数据，截止2017年9月末，入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，其中进入准备、采购和执行阶段项目合计6778个，纳入管理库，总投资10.1万亿元。
意味着根据92号文件精神，个数接近50%，投资超过55%的已经纳入管理库项目要按照文件规定开展清理、整改（这个数据到文件发布之日已经增加）。
二是新入库项目：指截止文件发布日已经进入识别阶段，纳入储备库的项目。
截止2017年9月末，处于识别阶段项目7442个，投资额7.7亿元，分别占到入库项目总数和累计投资额的52.3%和43.3%，也需要根据92号文件的规定开展清理、整改（这个数据到文件发布之日也已经增加）。
ppp项目管理办法政策解读
PPP项目管理办法政策解读引言公私合作（PPP）项目是一种由政府与私营部门联合组建的合资企业，旨在共同开展基础设施建设或运营项目。
它是一种创新的合作方式，能够多方共享风险与利益。
为了更好地规范和推进PPP项目的管理，政府制定了PPP项目管理办法。
本文将就该政策进行详细解读。
1. 背景及目的PPP项目管理办法的制定是为了强化PPP项目的监管，明确各方的权责，推动国家经济持续发展。
通过建立健全的管理制度，提高PPP项目的透明度和效率，促进社会资金的合理流动，吸引更多的私人资本参与到基础设施建设中。
2. 主要内容2.1 定义和范围PPP项目管理办法明确了PPP项目的定义和范围。
这些项目包括但不限于交通、能源、水利、环保、教育、医疗等领域的基础设施建设及运营项目。
2.2 项目立项和审批PPP项目的立项和审批程序是PPP管理的关键环节。
该管理办法对立项和审批程序作出规定，明确了各级政府职责和权限，确保项目的合法性和可行性。
同时，为了提高审批效率，规定了审批时限，并鼓励各级政府在项目立项和审批中采取简化、统一的管理方式。
2.3 合同签订和管理PPP项目合同是明确各方权责的重要依据。
管理办法规定了合同签订的基本要求，强调合同的公开透明原则。
另外，管理办法还对合同管理进行了规范，包括变更管理、绩效评价、风险防范等，以确保合同履约和项目顺利进行。
2.4 财务管理财务管理是PPP项目管理中的重要环节。
管理办法要求各方在项目实施过程中，建立健全财务管理制度，明确资金的来源和使用规定，并进行定期监督和审计，确保资金的合理使用和项目的经济效益。
2.5 项目终止和退出PPP项目的终止和退出是实施中的一种正常情况，管理办法对此作出了规定。
合同解除、违约责任、资产回收等方面都有明确的规定，以确保项目的平稳退出，同时保护各方的合法权益。
3. 政策影响及展望PPP项目管理办法的制定对促进基础设施建设和经济发展具有重要意义。
它规范了PPP项目的各个环节，提高了项目的透明度和效率，为吸引更多私人资本参与提供了保障。
PPP的政策解析与制度建设
第1章PPP的概念、发展历程及主要特征1. PPP定义的综述联合国开发署（UNDP）：PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险（1998）。
联合国培训研究院：PPP涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内某些复杂问题。
其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。
欧盟委员会：PPP是指公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务，可分为传统承包项目、开发经营项目和合作开发项目。
世界银行学院：PPP代表一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。
亚洲开发银行：PPP是指公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。
美国国家PPP委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
澳大利亚：PPP代表政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务，而私营部门负责所建造设施在全寿命期的可使用状况和性能。
加拿大PPP委员会：PPP是指公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》解读(财办金〔2017〕92号)
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读近日，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》）。
就此，财政部有关负责人回答了记者提问。
一、《通知》出台的背景是什么？自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。
但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。
今年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。
在此基础上，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》，旨在以PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP 事业可持续发展。
二、《通知》的主要内容是什么？《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。
将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。
二是统一新项目入库标准。
明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。
明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。
三是组织开展已入库项目集中清理。
PPP项目的三种付费（模式及财税特点）
PPP项目的三种付费（模式及财税特点）ppp全称public-private partnership，意为政府和私人合作伙伴关系，ppp项目是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系。
根据发改投资2014年2724号文件内容，按照社会资本获取收益的方式可以将ppp项目划分为使用者付费、政府付费、政府+使用者付费三种模式，每种模式由于获取收益的性质和渠道各有不同，其中的纳税特点也不相同。
一、使用者付费模式在ppp项目中最典型的使用者付费项目就是高速公路，建设期间政府或政府控制的平台公司与社会资本共同成立spv公司，以spv公司进行报批立项;建设竣工投入使用后政府或政府平台转让10-30年高速公路收费权，由高速公路使用人支付费用，以弥补社会资本投资及合理利润回报，收费期满社会资本退出spv公司，资产移交给政府或政府控制平台公司。
在这种模式下，社会资本方需要做相对精准的项目投资回报测算，保守测算收费年限，严格控制投资规模及融资成本。
使用者付费模式下社会资本方在建设阶段支出按构建无形资产进行核算，在收费年度内进行平均摊销，收到使用者付费按照收入性质适用税率缴纳税款、确认收入。
二、政府付费模式政府付费项目是由政府财政购买公共产品及服务，一般又分为按可用性付费、使用量付费和绩效付费，在一些公共设施类服务较为常见。
比如修建公园，政府引入社会资本投资修建公园，政府财政支付给社会资本方。
这种模式下对社会资本方而言主要的风险来源政府付款的时间，一旦出现政府违约不能及时付款，企业和政府就会出现两败俱伤的局面。
在政府付费模式下，政府相当于发包单位，企业相当于建筑总包方，企业在投资建设阶段按项目成本进行归集，按照完工进度确认收入、缴纳税金，按照合同约定时点向政府催要工程款。
三、政府+使用者付费模式这种模式是使用者付费不足以覆盖社会资本方投资成本时，政府通过财政补贴、股本投入、贷款优惠、贷款贴息、放弃分红权、土地划拨等多种方式对社会资本方予以补偿。
ppp实施方案解读
ppp实施方案解读PPP实施方案解读PPP（Public-Private Partnership）是公私合作模式的简称，是指政府与社会资本合作共建基础设施和公共服务设施的一种模式。
近年来，我国PPP模式在基础设施建设领域得到了广泛应用，为加快基础设施建设提供了新的思路和途径。
本文将对PPP实施方案进行解读，以期对相关领域的从业人员有所帮助。
首先，PPP实施方案的核心目标是促进政府和社会资本的合作，共同推动基础设施建设。
在PPP模式下，政府和社会资本双方共同承担风险，共享收益，形成利益共同体。
这种合作模式能够有效整合资源，提高基础设施建设的效率和质量，实现双赢局面。
因此，PPP 实施方案的设计应当充分考虑到政府和社会资本的利益诉求，明确双方的权责义务，建立合理的利益分配机制，确保合作的顺利进行。
其次，PPP实施方案需要明确项目的定位和目标，确保项目的可行性和可持续发展。
在制定PPP实施方案时，需要对项目进行充分的可行性研究，评估项目的社会效益和经济效益，明确项目的长期发展目标和规划。
同时，还需要考虑项目的风险因素，采取有效的风险管理措施，确保项目的可持续发展。
只有在项目定位和目标明确的情况下，PPP合作才能够取得成功。
再者，PPP实施方案需要建立健全的监管机制，保障合作的公平公正。
在PPP合作中，政府扮演着监管和管理的角色，需要建立健全的监管机制，加强对PPP项目的监督和管理。
同时，还需要建立完善的信息披露制度，保障公众的知情权，提高PPP项目的透明度和公开性。
只有在监管机制健全的情况下，PPP合作才能够得到有效的实施。
最后，PPP实施方案需要注重风险防范，确保合作的稳定和可持续发展。
在PPP合作中，存在着各种风险，如政策风险、市场风险、技术风险等，需要采取有效的措施加以防范。
同时，还需要建立健全的风险补偿机制，确保各方在合作中能够公平分担风险，共同应对挑战。
只有在风险防范措施得当的情况下，PPP合作才能够稳定发展，取得长期的成效。
PPP模式基本知识
PPP模式基本知识PPP（Public-Private Partnership）是公共-私人合作模式的简称，是一种基础设施建设和服务提供的合作方式。
在这种合作模式下，政府与私人部门合作共同投资、建设、运营和维护基础设施和公共服务项目。
PPP模式的目的是实现政府的资源整合和私人部门的效率优势，从而提高项目的质量、效率和可持续性。
PPP模式的基本原理是政府提供基础设施建设的指导和监督，私人部门负责融资、建设、运营和维护基础设施项目。
政府通常会与私人部门签订合同，在合同中规定项目的目标、责任、风险分配、回报机制等内容。
双方在合同期限内共同合作，实现项目的可持续发展。
1.资源整合：政府与私人部门合作，可以充分调动双方的资源，实现资源优势的互补，从而提高项目的质量和效率。
2.风险分担：PPP模式可以有效分担项目的风险，政府和私人部门可以根据各自的能力和经验承担相应的风险，降低项目的失败风险。
3.激励机制：通过合同约定的激励机制，可以激励私人部门提高项目的效率和质量，促进项目的可持续发展。
4.创新能力：私人部门通常具有更强的市场竞争意识和创新能力，可以引入先进技术和管理经验，提高项目的竞争力。
5.有效管理：政府和私人部门在项目管理和监督方面可以互相监督，确保项目按照计划顺利进行，提高项目的治理效率。
PPP模式的应用范围广泛，涉及基础设施建设、公共服务提供等领域，如交通运输、水利水电、医疗卫生、教育文化等。
在国际上，PPP模式已成为一种常见的基础设施建设和服务提供的合作方式，得到了各国政府和私人部门的广泛认同和应用。
在中国，PPP模式也得到了快速发展，政府出台了一系列政策和指导意见，鼓励和支持PPP项目的建设。
目前，中国PPP市场规模庞大，涉及多个领域，如交通运输、环保、能源等。
通过PPP模式，中国政府能够有效利用私人资本和管理经验，推动基础设施建设和公共服务的改善，促进经济社会的可持续发展。
然而，PPP模式也面临一些挑战和风险，如信息不对称、合同管理、监督机制等问题。
PPP模式的概念及内涵
PPP模式的概念及内涵PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴关系）模式是一种旨在促进政府和私人部门之间合作的商业模式，通过将政府和私营企业的优势相结合，共同实施项目，提供公共服务。
PPP模式适用于基础设施建设、公共服务提供以及其他需要政府和私人部门合作的领域。
1.政府和私人部门的合作伙伴关系：PPP模式强调政府和私人部门之间的合作伙伴关系。
政府提供政治、法律和管理支持，制定政策和法规，提供资金支持，制定项目目标和工期要求等。
私人部门则负责项目的设计、建设、运营和维护，承担相关的风险和责任。
2.风险分担和利益共享机制：PPP模式强调风险的分担和利益的共享。
政府和私人部门通过签订合同明确各自的权责和利益分配，既要保障私人部门的合理投资回报，又要保证政府和公众的利益得到保护。
这样可以鼓励私人部门投资和参与公共项目的建设。
3.协商性合同和长期合作：PPP模式强调政府和私人部门之间的协商合作，建立长期的合作关系。
合同中通常包含了项目的目标、责任、权益、风险管理机制、奖惩机制等细节条款，以确保政府和私人部门之间的合作和相互约束。
长期合作可以更好地保证项目的持续运营和服务质量。
4.效率和创新：PPP模式鼓励私人部门的投资和创新。
相比传统的政府投资建设模式，PPP模式更能引入私人部门的市场机制和管理经验，提高项目的效率和质量。
私人部门可以根据市场需求进行灵活的投资和管理，提供更好的服务和技术。
5.公众参与和透明度：PPP模式倡导公众参与和透明度。
政府在PPP 项目中应该充分考虑公众利益，通过公开招标、信息公开、社会评估等方式，确保项目的公正和透明，保护公众的知情权和监督权。
总的来说，PPP模式是政府和私人部门之间合作的一种商业模式，通过政府和私人部门的优势相结合，共同实施项目，提供公共服务。
它强调风险分担和利益共享，协商性合同和长期合作，鼓励创新和效率，保证公众参与和透明度。
关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》相关解读摘要：5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，以下简称《指导意见》）。
《指导意见》提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。
《指导意见》是中央出台的一系列关于完善和推进PPP模式政策文件的延续，旨在统一中央各部委关于推行PPP模式的意见，激活社会资本投资的活力和创造力，使PPP 模式得到真正的推进和落实。
一、《指导意见》出台背景二季度经济数据继续下滑，出口延续过去两个季度的下行势头，4月单月同比更是降至-6.5%。
国家统计局公布的2015年1-4月份全国固定资产投资增长为12.0%，处于历史低位。
经济增速即将触及7%的下限。
以往“四万亿”式的投资模式不可持续，而PPP模式因具有多重优势，成为启动稳增长引擎的“金钥匙”。
为加快推行PPP模式、规范PPP操作制度，财政部、国家发改委等各部委出台了相关的PPP政策文件，但各部委出台的相关文件在部分内容上存在相互矛盾之处，且基本都属于部门规章，在实际操作中难以统一推进，出现了很多问题。
目前，虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台已有一段时间，但相关细则没有出台，加上项目收益率并没有对社会资本产生明显的吸引力，PPP项目签约率低的窘状仍然没有改变，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎。
二、《指导意见》主要内容《指导意见》正文包含重大意义、总体要求、制度体系、规范推进、政策保障、组织实施，共六部分25条。
主要从PPP模式的管理制度、实施规范、政策保障三个方面进行了安排。
第一，在管理制度方面，《指导意见》指出要明确项目实施的管理框架、健全财政管理制度、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系；第二，在实施规范方面，《指导意见》指出要广泛采用PPP模式、提高项目决策科学性、择优选择项目合作伙伴、合理确定合作双方的权利和义务、增强责任意识和履约能力、保障公共服务持续有效；第三，在政策保障方面，《指导意见》指出简化项目审核流程、多种方式保障项目用地、完善财税支持政策、做好金融服务。
PPP模式介绍
政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补
贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年 财政收入的一定比例。 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运
营补贴、风险承担、配套投入等。
政府 PPP合作中心负责组织开展行政区域内 PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政 部门负责汇总统计行政区域内的全部 PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况
风险分担
这是PPP模式区别于公共部 门与民营部门其它交易形式 的显著标志。
服务价格和质量监管，
以保证公共利益最大化.
PPP模式应用领域
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施 类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、 机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务 项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
1984—1993年：探索阶段
主导部门：无 主要依据：无 代表项目：北京国际饭店
1994—2002年：小规模试点阶段
主导部门：国家计委 主要依据：《关于试办外商投资特许 权项目审批管理有关问题的通知》 代表项目：北京国际饭店
2003—2008年：推广试点阶段
主导部门：建设部 主要依据：建设部《市政公用事业特 许经营管理办法》 代表项目：北京地铁4号线、鸟巢
五、关于“综合信息平台运行”解析 • 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金 [2015]166号）—-2015 12 18
政府与社会资本合作模式的政策小结
主要职责 政府
政府部门在PPP模式中的职能主要体现在几个方面：招投标和质量监管、特许经营权 授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保 等形式的支持）；76号文要求政府部门的角色在于必要的政府付费（最低需求风险） 和价格质量监督。另113号文还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资 金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参 与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。 地方各级财政部门可结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资 本补助等多种形式的资金支持”（说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资 本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用） 社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化 原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任；财政部76号文规定，PPP的通常 模式是“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”；同时发 改委《指导意见》中页明确“社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、 运营、维护等”。国务院43号文规定，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、 企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式对举债并承担偿债责任。政府对投 资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责 任。不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。“财政部《操作指南》明确”项目融 资由社会资本或项目公司负责。
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PPP模式及相关政策解读第一部分PPP模式讲解一、项目融资项目融资分为狭义项目融资（Project Financing）和广义项目融资。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，相对应PPP的定义也有广义和狭义之分。
（一）广义项目融资1．广义项目融资的含义“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。
广义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产有100%追索权的融资活动，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。
2．广义项目融资的形式广义项目融资可以分为外包、特许经营和私有化三大类。
（1）外包类即运营与维护合同（O&M），私营部门的合作伙伴根据合同，在特定的时间内，运营公有资产，公共合作伙伴保留资产的所有权。
政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人承担和完成，如：设计建造（DB），从而来达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。
项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担，私人部门承担的风险相对较小。
作业外包一般由政府方给作业承担方付费，并通过委托运营和管理合同方式来执行。
（2）特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产在特许经营期限之后需要移交公共部门，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
因此一般存在使用权和所有权的移交过程，参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系。
（3）私有化类在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格，私营部门合作伙伴承担所有风险。
项目需要私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，私人部门在定价和服务质量等方面需要接受政府的监管。
在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。
由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
私人部门负责项目的全部投资，项目所有权永久归私人所有。
（二）狭义项目融资“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”。
从金融学而言，所谓狭义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，主要指特许经营类。
狭义的项目融资的形式：包含BOT及其衍生变化的TOT、DBFO等多种模式，它们都属于狭义项目融资。
二、PPP概念（一）广义PPP对应广义的项目融资，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。
它属于广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。
PPP是英文“Public－Private Partnership”的简写，中文直译为公私合伙或合营，又称公私协力，最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。
虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情。
1．财政部部长楼继伟在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文中指出，广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。
2．国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
3．财政部在《关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》（财金〔2014〕113号）提到，项目运作主要方式是特许经营类，也包含了作业外包类中的委托运营和管理合同。
4．《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
（二）狭义PPP1．狭义PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。
PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体通过签署合同来明确双方的权利和义务，建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
这样政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。
2．《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
3．财金〔2014〕113号文件的附件《政府和社会资本合作模式操作指南》第二条规定：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
4．在PPP项目经营中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类BOT等。
外包和私有化类，都不是PPP的主要模式。
5．PPP与BOT的异同点（1）PPP与BOT的相同点①PPP与BOT都属于狭义项目融资，即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。
②PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报（即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源），特许期满后项目将移交回政府（也有不移交的，如BOO）。
（2）PPP与BOT的差别①PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙合作关系，除了基础设施和自然资源开发，还包括公共服务设施和国营机构的私有化等。
②政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同，但细节上，BOT项目中，大多数工作由民营机构来做，政府需要提供支持和担保；PPP项目中，民营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管的作用。
政府部门和社会资本分工明确。
政府职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。
社会资本则需承担包括设计、建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。
③在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只是各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。
单一部门“重建设、轻运营”的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。
目前财政部推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切，有利于保证项目质量。
三、PPP发展历程（一）近代中国PPP雏形清朝末年，水务司打算发展自来水，希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。
慈禧看了这道折子后，在上面批了四个字——“官督民办”。
“官督”是强调了官府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序；“民办”是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性。
（二）英国创造现代PPP模式1．英国是全球PPP模式最成熟的国家之一，其中最出色的项目应该是伦敦希斯罗机场。
从20世纪70年代末撒切尔执政开始，就对电力、电信、自来水和煤气进行了大规模的市场化改革，“私有化无禁区”，由政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院都可以由私人提供。
1990年，梅杰出任首相，提出PFI（Private Finance Initiative）理念，完善PPP机构和制度，PPP发展进入了新的阶段。
梅杰大力推动PPP模式的背景如下：（1）历史欠账太多，基础设施需要巨大的建设维修资金；（2）双超现象普遍，项目时间超期和成本超预算；（3）政府债务负担重，很难再提高政府公共开支预算。
在基础设施领域，从经济基础设施到社会基础设施，项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。
截至2012年3月，英国PFI有716个项目，总投资达547亿英镑。
2．英国PPP管理机构第一阶段，财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK，Infrastructure UK），统一负责PPP管理工作。
3．英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。
80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。
同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。
4．按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。
5．目前，PPP模式在全球很多国家得到了广泛应用，根据PPP市场成熟度由高到低划分如下：（三）PPP在日本1．20世纪90年代以来，公私合作模式被引入日本，并越来越受到日本政府的重视。
日本的“PPP”模式是指在公私合作基础上，向社会开放公共行政服务。
日本最初引入PPP 机制的目的是为了“缩小政府规模”。
日本的PPP模式借鉴了英国的PPP理念，确切地说，是借鉴了英国的PFI模式。