城市增长边界研究进展及其中国化探析_吴箐

第31卷 第4期热 带 地 理Vol.31，No.42011年7月TROPICAL GEOGRAPHYJuly，2011收稿日期：2011-01-30；修订日期：2011-04-05 课题来源：广州市规划局广州市住房规划研究专题作者简介：吴箐（1966―），女，云南昆明人，副教授，主要研究方向为区域发展与土地利用，（E-mail）wuqing@。

城市增长边界研究进展及其中国化探析吴 箐，钟式玉（中山大学 地理科学与规划学院，广州 510275）摘 要：城市增长边界（Urban Growth Boundary，简称UGB）调控空间的规划理念，被视为控制城市蔓延、实现精明增长的空间管理工具。

在总结UGB 提出背景、基本内涵、理论基础、划定方法、划定目标及其在国外实践经验等基础上，探讨了UGB 中国化的必要性和重要性。

针对中国尚缺乏明确的UGB 规划技术规范和管理政策措施，提出UGB 中国化首先应该在规划理念上认清其作为技术措施和空间管理政策的本质与作用；其次在编制技术上，需在区域土地信息系统支持下，根据正向需求与逆向控制相结合的制定方法划定科学合理的UGB；最后在规划管理上，明确UGB 的法定地位，处理好其与当前中国城市空间管理各类规划关系的衔接，同时落实配套政策法规体系，建设完善的保障机制，从而构建一套适合中国的UGB 规划管理体系。

关键词：城市蔓延；城市增长边界；空间增长管理；中国化中图分类号：TU984; K901.2 文献标识码：A 文章编号：1001-5221（2011）04-0409-07城市发展的空间响应之一是城市地域的空间增长，包括平面扩张及立体伸展。

在中国快速工业化、城市化背景下，城市增长中的矛盾日益凸显，表现为：城市建设用地需求过大过快而耕地资源日益短缺；城市过度蔓延且土地与基础设施利用效率低下；外延式拓展突出与内部空间结构失衡[1]；交通拥堵、环境污染与生态破坏、社会隔离（城市社会空间分异、城乡二元分化）等。

倡导何种空间增长管理模式去引导城市精明增长是当前亟待研究的课题[2]。

设定城市增长边界（Urban Growth Boundary，简称UGB）是西方国家应对城市蔓延过程中提出的一种技术解决措施和空间政策响应，最初于1958年在美国莱克星顿市提出并应用，其规划理念是对城市空间发展模式与发展质量的认识及反思，现已成为美国控制城市蔓延实现精明增长最成功的技术手段和政策工具之一[3]。

我国2006版《城市规划编制办法》第4章第29条和第31条均明确指出在城市总体规划纲要及中心城区规划中要研究中心城区“空间增长边界”，划定建设用地规模和范围，以期调控城市过度蔓延，然而却未明确提出相应的UGB 技术规范及管理政策措施。

由于中美国体不同，土地使用制度与相关规划管理制度存在差异，加之中国目前正处于社会经济体制转型时期，在分权化与市场化力量作用下，城市政府对土地财政依赖、土地市场信息不透明等问题对UGB 的应用形成制约。

因此，如何正确认识UGB 概念与内涵、理顺UGB 与中国现有空间增长管理体系之间的关系等成为UGB 中国化过程中能否实现调控城市空间增长管理的一个紧迫问题。

为确保UGB 中国化实效性，有必要系统梳理UGB 的内涵、理论基础、划定目标、划定方法及实施效果等国内外研究动态，同时基于中美经济及政治体制环境差异，对比分析UGB 产生背景及目的、管理目标、相关规划管理体系的差异，针对中国城市增长管理现状与问题来探讨UGB 中国化适应性及存在困难，从而构建中国化UGB 的规划技术规范和管理体系，实现城市精明增长。

1 城市增长边界的内涵作为一种城市发展模式，UGB 强调“地尽其值”，通过设立若干“拟发展区”，各发展区之间以公共交通相连接，并通过生态廊道建设为城市蔓延提供生态屏障，然后根据需要在指定的区域选择不同的开发密度，必要时可根据法定程序调整发展区边界[4]，从而引导城市精明增长。

当前，对UGB 的概念认识并无统一规范，可从地理界线[5]、城乡关系[6]、政府管理需求[7]等不同角度理解，而从城市发展看，UGB 可作为城市的预留扩展边界，边界之内是当前城市与满足未来增长需求的预留用地。

UGB 应包括两层内涵：①城市化与非城市化地域的界线，410热 带 地 理 31卷是城乡总体规划确定的20年发展期内需要协调与总量控制的、开发与保护的刚性土地空间范畴；②规划区范围内城市总体规划中适建区和限建区在不同发展时序下控制的弹性空间范畴。

通过刚性UGB，将城乡空间系统划分为建设用地与非建设用地空间；通过弹性UGB，调控城市开发时序、开发强度和土地利用模式。

因此，UGB的本质（图1）是通过动态化管理，实现城乡空间系统从单一的限制发展、控制发展（技术手段）过渡到综合性的协调发展、和谐发展，实现城市的精明增长与区域的精明保护。

2 城市增长边界研究的基本动态2.1 城市增长边界的研究态势西学东渐UGB的研究和实践主要集中于美国。

美国在控制城市蔓延中提出的“新城市主义”与“精明增长”理论始终将UGB置于一个核心地位[8]。

在长达30多年的研究与实践中，形成和完善了UGB的概念和理念，确保了UGB的法定地位；建立了完善的组织机构和规划组织程序，保障UGB的权威性，通过制定过程中、上、下层规划良好的衔接，形成区域共同遵守的契约；丰富了UGB的技术基础，在确定UGB过程中，综合考虑增长压力、潜在增长偏离、财政力度、管辖区内土地所有权、潜在UGB外土地所有权形式、潜在UGB外的延期、管辖区内未来基础设施容量与公共机构容量等八大因素来预测城市人口与建设用地规模，并形成了UGB的动态管理机制；探索了UGB的配套管理政策和公众参与制度，如在州土地保护和发展委员会负责土地利用规划控制和审批地区UGB的基础上，俄勒冈州波特兰市一方面成立了具有执法权力的地区政府和大都市规划组织“Metro”，负责协调土地利用规划与交通规划，监测地区UGB实施效能；另一方面还成立了民间组织“千友会”，鼓励民众参与UGB制定，保证UGB 决策过程始终置于开放、民主、公正的环境下。

通过大量的理论研究和实践，已形成了一批UGB的经典参考案例[9-10]。

与国外相比，目前中国关于UGB的研究起步较晚，主要集中在：①概念引进。

2006版《城市规划编制办法》实施后，有学者介绍美国UGB的提出背景、概念与内涵[11]，针对中国当前城市空间拓展特征与UGB研究面临的问题思考UGB的中国化[12]，探究UGB编制管理体系的构建[13]。

②UGB的制定方法探讨。

通过分析UGB的设定动因[14]，依照“反规划”理念[15]，运用地理信息系统软件与约束性元胞自动机（CA）模拟城市增长过程[16]，从生态适宜性分析与景观生态格局构建入手划定UGB[17]；基于城市增长的阻力因素（限建要素）分析，探讨划定城市扩展边界[18]。

中国的UGB研究从理论到实践，从定性到定量、动态模拟与修正及实践的研究有助于形成中国特色的UGB，但目前的研究还多停留于概念与技术层面的解说，并未系统全面地构架起UGB 中国化的规划管理体系。

2.2 城市增长边界的相关理论基础日臻完善UGB作为一种土地空间管理模式，其相关理论基础随着解决城市问题的各类理论的发展而不断完善，主要经历了从限制城市增长到提倡城市合理增长的路径变迁。

在规划思维上，表现为在空间增长“由需求决定供给”的“正”向规划途径转变到注重生态安全格局前提下不突破城市发展生态底线的“逆”向规划途径的过程。

霍华德的“田园城市”理论[19]通过人口规模的限定来控制城市规模生长，在中心城区外围设立永久性绿带来限制城市发展。

虽然早期的这种绿带规划能在一定程度上限制城市的扩张，却限制不了城市所在的区域发展，控制城市与区域蔓延发展之间的矛盾,进而促使城市的发展理论由简单限制蔓延向注重城市内涵发展及城市-区域协调发展转变；“新城市主义”通过UGB，合理疏导城市肌理沿交通廊道发展，控制和指导城市与区域合理增长与保护，实现精明增长[20]；俞孔坚等[15]提出的“反规划”理论则是强调一种“逆”向的规划思维，通过优先保障自然人文过程安全和健康的景观格局来综合地解决国土生态安全问题、城市的功能结构问题、交图1 城市增长边界的本质 Fig.1 The nature of urban growth boundary4期 吴 箐等：城市增长边界研究进展及其中国化探析 411通问题、城市特色以及城市的形态问题，倡导做“减法”进行城市规划。

环城绿带、新城市主义思想都是根据城市发展的动力因素考虑控制城市蔓延出发，其“正”向规划思维所引导的城市空间发展规划是建立在对未来城市空间不完全确定性增长基础上的空间指引，而“生态优先”视角，通过规划控制保护非城市建设用地的“先底后图”的“反规划”思想进一步丰富了UGB的理论体系。

2.3 城市增长边界的划定目标基本一致UGB是城市地图增长阶段的自划边界，一旦确定后，地方政府就必须尽最大努力，满足规划期20年内的住房、工业、商业、娱乐、开放场地及其它所有城市用地的需求[2,13]，同时可以阻止城市飞地型与跳跃型发展[21]。

美国划定UGB的目的包括：①通过紧凑、集约的开发方式，压缩公共费用，节约服务成本；②阻止土地开发商的投机行为。

因为UGB 有20年的控制周期，能够防止大规模的用地扩张；③满足区域不同发展阶段中土地适时扩展的需要；④更好地保护农用地、林地、自然区域和开敞空间；⑤较好地保持每个社区的完整性，避免无边界的蔓延[6]。

国内研究则将划定UGB的目标概括为保护基本农田；减少空气、水和土地的污染；提供充足的公共设施；明确城市发展控制边界。

2.4 城市增长边界的制定方法日益进步科学的制定方法是UGB有效实施的重要保证。

总结目前UGB的划定方法，主要有两种：第一是传即根据人口规模、配套设施与开发成本来确定城市发展所需土地面积，从而划定UGB[6,22]；第二是生态视角下的UGB制定（图3）。

在分析区域限建因素基础上，先扣除非城市建设用地，进而选取合适的UGB发展边界。

对比两种方法，在城市规划生态化的背景下，生态优先的UGB在满足城市建设用地的同时，从生态限制性出发，针对不同增长需求情景，从中选择适合当地城市发展的UGB，更加契合城市这一复杂巨系统。

2.5 城市增长边界的实效评价见仁见智UGB的研究与应用中，最受关注的是UGB实施效果。

从现有文献看，国外学者研究的核心内容是评价UGB对土地价值的影响。

从空间供求来看，怀特劳[2]认为UGB对于城市的土地供应是一种潜在的约束，若UGB有效且其它影响因素不变，UGB 之内的土地价值就会高于UGB之外的土地价值；从开发时序来看，克纳普[3,10]认为UGB通过指出预期的区划调整影响土地价值；从土地开发模式来看，纳尔逊[6,23]认为UGB附近的地理位置特点影响资本化过程，从而影响土地的价值，若保持其它条件不变，城市地区靠近农村的土地价值将较高，而农村地区靠近城市的土地价值将较低。