公共政策分析

关于我国新型农村合作医疗政策的分析报告导言自新世纪以来，“看病难,看病贵”现象再次成为全社会普遍关注的问题。

不少农民小病拖、大病扛，因病致贫、因病返贫的情况也时有发生，正所谓：“辛辛苦苦几十年,一病回到解放前!”鉴于此，国家在总结了上世纪50年代起实施农村合作医疗的经验成果后，结合新时期下农村医疗出现的新问题，于2002年10月，明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。

简单说来，这是一种由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

作为一项惠农政策，新农合政策的出台有利于解决我国“三农”问题，以及提高我国人口素质，为建设更加全面的小康社会提供有效途径，这也是政府“以人为本”执政理念的一种体现。

通过政策分析的研究方法，在系统地分析了政策实施的具体内容与实施原则后，结合政策执行的实际情况以及执行之后的效果，科学地加以研究，为今后新农合政策的进一步推广与完善提供具有针对性、有效性的合理建议，真正能够实现新农合政策利农、惠农这一根本目的。

分析对象：新型农村合作医疗保险政策分析目标：新型农村合作医疗政策形成、执行与改进分析方法：经验方法与规范方法相结合分析人：邹玮远陈瑾偲王位芳甘伟淦婷黄立陞刘益婉易斌一、新型农村合作医疗政策的背景及意义（一）新型农村合作医疗政策的背景1、传统农村合作医疗制度的不足一是农村合作医疗事业过多地迎合政治需要。

自毛泽东做出把医疗卫生工作的重点放到农村去的指示并称赞合作医疗好之后，各级政府便纷纷把推行农村合作医疗当作一项政治任务而列入政府重要议事日程，并采取群众运动的办法强制推行。

导致合作医疗事业畸型发展，也在一定程度上扭曲了农村合作医疗的性质。

二是合作医疗缺乏稳定的筹资来源。

新型农村合作医疗建立之前，我国传统农村合作医疗主要是以农村集体经济为支撑的，从集体经济组织收入中提取的公益金是合作医疗基金的主要来源，农民个人出资微不足道，缺乏国家和社会组织等其他基金来源。

农村集体经济的水平在很大程度上决定着农村合作医疗的水平，一旦离开了集体经济的支持，农村合作医疗就会成为无源之水。

三是基金统筹范围小，抗风险能力弱。

根据保险的基本原理，参加医疗保障的人数越多，覆盖面越大，其分散风险的能力则越强，测算出来的医疗资金出现结余过多或超支的可能性就越小。

保险之所以能分担风险，主要因为保险利用了这种大数法则。

但我国传统农村合作医疗大部分很长时间是在一个生产大队范围内实行基金的统一筹集、统一使用、统一管理，而一个生产大队规模太小，不符合保险中的大数法则，因此不足以分散疾病风险，致使一些生产大队的合作医疗基金经常出现亏空。

而且，传统农村合作医疗基本上都属于福利型，以保障群众的基本医疗为主，即保小不保大，参加者在乡村医疗机构就诊时，给予一定的低额费用补偿，超过一定额度的医疗费用则不予补偿，这使得农民在遇到大病重病时，合作医疗的保障能力十分有限。

四是基金的使用缺乏有效的监管和约束机制。

在农村合作医疗制度的运行过程中，合作医疗基金的浪费和流失以及不合理使用、不安全运行终将导致农村合作医疗的能源枯竭、难以为继。

但我国传统农村合作医疗制度却缺乏对参合农民的有效的费用约束机制，一些农民在小农经济平均主义思想的驱动下，不管有病无病，不管大病小病都要开药、开好药，否则就认为自己吃了亏，致使参合农民过度利用医疗服务的现象经常发生。

而且，由于缺乏严格的规章制度和行之有效的内外监督机制，一些地方干部及其家属在享受合作医疗时常常搞特殊化，多拿药，拿好药，过度消费，而一般村民只能吃次药，这使得农民对合作医疗制度的公平性丧失了信心，从而对合作医疗制度产生了不满甚至是抵触情绪。

正是上述这些问题的存在，为以后传统农村合作医疗制度的大面积解体埋下了祸根。

也为改革传统合作医疗制度，制定新型有效的农村合作医疗制度形成了必要。

2、农民的看病贵看病难问题突出传统合作医疗在运行过程中存在的管理不善、监督不力等弊病，致使合作医疗在推行过程中面临的问题越来越多，群众对这一制度逐渐失去了信心，参加合作医疗的人数越来越少。

曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在全国绝大部分农村地区迅速消失。

合作医疗的大面积解体使不少地方的农民再次出现了看病难的问题，许多地方农民的健康状况因此受到影响，一些原来已经被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行。

庸医、卖假药者和各种封建迷信乘虚而入，农民负担明显加重，因病致贫、因病返贫的事例屡屡出现。

进入20世纪90年代以后，农村缺医少药的问题越来越突出。

面对农村医疗保障日趋严峻的形势，我国政府认识到了恢复与重建农村合作医疗的必要性，并制订和出台了一系列政策、文件，试图恢复和重建农村合作医疗制度。

但由于种种原因，各种恢复和重建的努力总是归于失败，覆盖率始终在低位徘徊。

一直到1998年，全国也仅有6。

5%的农村居民为合作医疗所覆盖。

而与此同时，由于农民收入增长缓慢，无法跟上医疗费用的急剧上涨，致使农村因病致贫、因病返贫的比率明显上升，农民的健康面临着越来越严峻的挑战。

小病拖，大病挨，重病才往医院抬；小病忍，大病抗，重病等着见阎王。

这些在农村经常听到的顺口溜，反映了农民因为无钱看病，只好忍受病痛的无奈的境况。

农民因病致贫、因病返贫问题日益突出，不仅严重威胁着农民的健康，也严重影响了农村经济发展和社会稳定，制约了农民脱贫致富奔小康的步伐。

我国农村卫生还面临一些困难和问题。

农村卫生基础设施条件仍然较差，医疗卫生服务水平较低，农村居民主要健康指标的改善幅度缓慢，城乡居民医疗水平差距加大，特别是农民群众缺乏有效的医疗保障制度，难以抵御重大疾病风险，有病不医和因病致贫、因病返贫的现象在一些地方突出，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。

（二）新型农村合作医疗政策的目的实行新农合制度的根本目的，是要为农民建立起一种基本医疗保障机制，帮助农民减轻医药费用负担，从而提高农村医疗保健服务的可及性与公平性，使广大农民群众能及时享有基本医疗保健服务。

1、制度应有助于解决农民患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题根据这一政策目标，新农合制度应当突出以大病补偿为主，将所筹资金的主要部分用于大病统筹，对患大病的农民给予医药费用补助。

但“为主”不等于“全部”，不排斥地方根据实际对“小病”也给予适当的医药费用补偿。

同时，制度规定的补偿标准和办法，包括补偿责任、除外责任、补偿起付线、补偿比例等都应当符合这一政策目标的要求，能在一定程度上起到帮助农民解决因病致贫、因病返贫的作用。

不切实际地将补偿责任范围缩得过窄、起付线定得过高、补偿比例卡得过紧的作法，都不符合这一政策目标。

为提高可操作性，各地在具体实践中，一般将“大病”定义为“住院治疗的疾病”。

但要注意的是，“大病”不一定都住院治疗。

同时，从《决定》和政策目标的原意，还应当考虑将一些不能长期住院、但需要长期门诊治疗的严重慢性疾病，如重要脏器的慢性功能衰竭等，纳入大病补偿的范畴。

2、制度应当有助于促进基本医疗保健服务的普及和公平实现人人享有基本医疗服务，关键在提高基本医疗服务的可及性和公平性。

新农合制度通过费用补偿机制，能提高参合农民对医疗保健服务的有效利用，从而促进基本医疗保健服务的公平。

但要注意的是，制度规定的筹资、补偿等办法，对服务的公平性有着重要的影响。

因此，新农合制度要促进基本医疗保健服务的公平，既要在规定参合农民的权益上做到平等，也要在制定相关政策、办法时充分考虑绝大多数农民的实际承受能力，促进基本医疗保健服务的公平，还要通过政府的特殊资助政策帮助困难人群参加新农合和享有基本医疗保健服务。

新农合制度要促进农民对基本医疗保健服务的可及程度，必须从利民、便民出发，合理布局定点医疗机构，方便农民就医；同时，还要加强定点医疗机构的能力建设，使其具备必要服务功能和条件，能满足参合农民的基本医疗保健需求。

基本医疗保健服务的可及与公平是密切相连的，公平包含可及，可及促进公平。

3、制度应适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平社会保障制度是构成社会主义市场经济体制基本框架的重要组成部分。

建立多层次的社会保障体系，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等等。

现阶段的新农合制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

新农合制度要与农村经济社会发展水平相适应，主要是相关政策、筹资水平、保障水平要与经济社会发展水平相适应。

新农合制度的筹资渠道主要是个人缴费、政府资助，因此个人缴费水平、政府资助水平要与地方农民收入和政府财政收入水平相适应，过低将影响制度的保障水平，但也不能超出农民和财政的承受能力。

新农合的保障水平要与地方经济、社会和卫生事业的发展水平相适应，过低的保障水平是不恰当的，不能发挥制度的积极作用，因而应当合理确定补偿范围、补偿的起付线和补偿比例，寻求和实现筹资水平、保障水平、经济社会发展水平之间的平衡和统一。

社会主义市场经济体制的完善和农村经济社会的发展，是一个没有终结的动态过程。

与此相适应，新农合制度也应当适时进行调整与完善，特别是有关政策、筹资水平、保障水平，应当随着农村经济、社会的发展而适时、适度地逐步调整、逐步提高，以满足农民对基本医疗保健服务的需要。

4、制度应当可持续发展，确保基本覆盖农村居民可持续发展，是新农合制度明确的政策目标。

要做到可持续发展，首先是制度的相关政策、规定、办法本身是可以持久的，这就要求这些政策、规定、办法符合国家有关法律、法规、方针与宏观政策的要求，符合地方经济社会发展水平和广大农民群众的意愿，具有确切的可行性和可操作性；其次，是其产生的社会效应与结果应当能够促进和实现制度可持续发展的目标，这就要求制度的实施能够使农民获得实实在在的好处，尽最大可能地帮助他们缓解因病致贫、因病返贫，从而得到广大农民群众的衷心支持和拥护，确保基本覆盖农村居民。

（三）新型农村合作医疗政策的意义1、建立新型农村合作医疗制度，是解决“三农”问题的重要措施自改革开放以来，我国的社会保障制度进行了重大改革，为我国经济社会发展做出了重大贡献。

但是，受经济社会发展水平的制约，目前我国的社会保障制度主要还是为城镇居民设计，广大农村还实行家庭保障为主，农民医疗费用完全靠个人支付，经济负担较重，许多农民小病拖、大病扛，因病制贫、因病返贫现象较为突出。

这不仅严重威胁着农民的身心健康，也严重影响了农村经济发展和社会稳定。

因此，进一步解决新形势下的农村医疗卫生问题，必须从各地农村具体实际出发，在做好充分准备和农民自愿的基础上，建立新型农村合作医疗制度，它既保障了农民患大病可以住院治疗，又适当报销门诊医疗费，最终解决农民就医难的问题，2、有利于提升农村人口素质，促进农村劳动力合理流动我国农村人力资源数量大，但素质并不高，人力资源能力低，是影响我国人力资源能力的最大人群。