公共政策分析-期末考试知识点及答案

第一章、公共政策分析的基本理论与框架

1. 公共政策

从一般意义上来讲，公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。公共政策更突出“公共”二字。这即意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要。

公共政策的基本特征有：

1)阶级性。公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治

行为的产物，政府的政策要体现阶级的意志。

2)整体性。公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。孤立的解

决某一问题，往往是不成功，因此需要整体地分析、解决问题。

3)超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但政策是对未来发展的一种安排与指南，

必须具有预见性。

4)层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同的规格。

5)多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，也随着政府职能的扩展而

显示出多样的特征。

6)合法性。政府行为的政策具有一定法律性质。其既要依靠社会舆论来维持，更要通过国

家的强制力量来监督执行。

2. 政策分析

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。政策分析的内容包括：（1）构建问题，即首先要明确政策问题是什么？以及如何解决？政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚；（2）描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；（3）预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；（4）提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。

3. 公共政策的本质

公共政策的本质是社会利益的集中反映，公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：

（1）“利益”是公共政策的核心要素

从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为其是公共政策的核心要素，。

用“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格斯的经典语录可以说明这一问题。

（2）对社会利益的权威性分配

公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

（3）利益分配的基础及其动态

①利益选择。政府作为公共权力的占有者，其非配利益首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面。

②利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。

③利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。

④利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策制定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。

（4）增进社会利益

公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。

（5）公共政策的本质

公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所指定的行为准则。其内含包括：

①不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，市政府活动的产物。

②公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题。

③公共政策是对利益的分配，是一个动态过程。

④公共政策对社会利益的分配，服从于政策主体对利益的追求。

⑤公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。

⑥公共政策仅是某些规范，未有结果。

⑦有效增进与公平分配社会利益。

⑧社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益。

⑨用社会利益取代公共利益。

4. 公共政策分析的基本框架

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。公共政策分析的基本框架简述如下：

（1）公共政策问题的构建

①社会现实中的某个问题怎样成为公众在政治上注意的对象？

②社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？

③政策问题的基本内容是什么？

④不同的政策问题主要采用哪些分析方法？

⑤建立政策议程的基本条件有哪些？

（2）公共政策方案的制定与通过

①建立政策方案的基本原则是什么？

②实现政策方案的目标是什么？

③可供选择的方案是如何制定的？

④怎样对所选择的政策方案优化？

⑤相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？

⑥政策方案是怎样被正式通过和颁布的？

⑦正式通过的政策的基本内容是什么？

（3）公共政策内容的实施

①有效的政策实施必须具备哪些条件？

②在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？

③这些行动措施对政策内容产生了何种影响？

（4）公共政策效果的评价

①按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？

②由谁去评价政策结果？

③政策评价的结果是什么？

④政策是继续执行、发展、还是终止？

5.德罗尔等人的政策科学基本范式

政策科学作为一门独立学科研究，在相当大程度上与德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的《公共政策制定的在审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。德罗尔还与政策法分析家E.S.奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学培训班，为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。以德罗尔为首的一

派政策科学家，他们所提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，称为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：

1)政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向

2)政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统

3)政策科学打破了血多科学之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识

4)政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础

5)政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中

6)政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容

7)政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造

8)政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化

9)政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法

10)政策科学即对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用

11)政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及

其应用

12)政策科学认为规范的创新是必须的、严格的，应符合科学的基本标准

第二章政府、市场与公共政策的关系分析

1．市场失灵（48）

市场失灵是指市场无法有效地分配商品和劳务的情况，市场作为一种社会问题解决途径存在本质性的缺陷。在市场存在缺陷的情况下，市场保证经济效率的上述优势也就或多或少地要打一些折扣。另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促进另一个价值标准——公平的实现方面也往往不能令人满意。两个方面合在一起就构成了我们通常所说的“市场失灵”的主要内容。市场失灵主要表现在：垄断与效率损失、公共物品与效率损失、外部效应与效率损失、信息不对称与效率损失。

2. 政府失灵（50）

政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府作出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。具体来说，我们可以将政府失灵现象大致归结为如下几个方面：

1)作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的。由于“阿罗不可能定理”

的存在，使得面对加总社会意见的过程中存在种种缺陷和矛盾。

2)政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。多数

时候，政府的决策总是由少数人做出的。如果社会对这些决策者的监督是不完善的，那

就存在决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性。

3)行政机构的低效率问题。评估行政机构的绩效非常困难，行政机构缺乏竞争和行政机构

的公务员体制的僵化都是造成效率低下的原因。

4)政府失灵的其他方面。政府失灵可能还表现在许多方面，包括民主投票过程的高成本、

直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等各个方面。

第三章公共政策系统分析

1. 政策工具

公共政策工具是指实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态，它是连接目标和结果的桥梁，是将目标转化为具体行动的路径和机制。

2. 思想库

思想库是指各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。思想库是政策主体的一个重要组成部分，在当代政策研究中起着巨大作用，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策上束手无策。

第四章公共政策问题的构建分析

1. 第三类错误

第三类错误是指当应该解决正确的问题时，却对问题的实质或规范作出错误的解读，表面上看似找到了引发问题的原因并提出了正确的解决方案，但实际上并没有真正解决问题，反而把人们带入歧途。第三类错误是政策分析与规划过程中相当致命的错误。

2. 政策问题（95）

公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。公共问题的基本内涵应主要包括：社会客观现象或问题情境对上述问题的察觉与认同；价值、利益与规范的冲突；团体的活动与利益；政府的必要行动。公共政策问题具有以下特征：

（1）政策问题的关联性

政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响想到

其他领域的政策问题，怒同领域的政策问题是相互关联着的。

（2）政策问题的主观性

政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认知与选择有关；在政策问题认识的正确程度和深刻程度上，也存在主观性，在很大程度上取决于政策制定者的认知能力和价值取向。

（3）政策问题的人为性

政策问题是人类主观判断的产物，与人们的行为密切相关，其不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。

（4）政策问题的动态性

政策问题的情境不同，问题随之动态变化，政策问题与解决方案经常相互流动。

如何正确构建政策问题

政策问题构建是指由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述构成的过程。政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题四中实质内涵。要正确构建政策问题，需做到以下几点：

（1）遵循政策问题构建程序

政策问题构建程序包括：

第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。政策问题构建的整个过程有一个前提条件，即认识或“感知”到问题情境的存在。在此阶段，并不是发现单独存在的政策问题，而是企图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态。

第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”。此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的元问题。元问题（问题的问题）通常是结构不良的，因为各个利益相关人对问题的陈述差异很大。

第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”。此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个领域。

第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”。一旦界定了实质问题，就可以进一步确立更详细、更具体的正式问题。从实质问题到正式问题这个过程称为“问题陈述”，即对实质问题形成一个正式的数学表达模型。

（2）加强政策问题的论证

根据类别等级，政策问题的论证可以分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证：

①小论证：是政策问题论证的最低层次，指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证。政策问题小论证往往由负责政策分析人员划分专门小组来进行的。

②功能论证：通常由负责政策制定的具体组织来进行。任务是将政策问题的主要要素的

单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型。

③二级论证：由政府的决策机构作出的论证。政府对政策问题的论证主要集中在政策目标、计划、成本、效果等。

④一级论证：是最高级的论证。是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。政府可能同时将几个政策问题提交最高决策机构来选择，看究竟是什么政策问题能够进入政府议程。（3）防止政策问题诊断的误差

在构建政策问题过程中，需防止各方面的误差：

①组织结构

层级节制体制。在过分层级化的组织中，容易造成信息被隐藏，从而使政策问题认定工作无法有效进行。

专业化。造成各部门的本位主义，是正确的信息无法有效获取

集权化。使上层的人员信息负载严重，难以获得正确和有效的信息，给科学的认定问题造成困难。

②意识形态（指组织成员所共同拥有的一套信仰体系）

会妨碍真正信息的传达；过于坚持的信仰，会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状之间产生强烈的冲突。

③无知

某些官员由于对专业知识并不了解，会轻信不实报道

④信息超载

官员的信息太多，容易造成沟通上的障碍，导致对问题的探讨产生误差。

⑤噪音干扰

由于接受者的认知与人格结构不同，使信息有不同的意义。

⑥时间落差

指接收到信息到开始反应之间的时间差距，现在被忽略的问题，将来可能是严重问题。

⑦逃避问题

决策者逃避而不乏真正了解问题。

⑧隐蔽问题

剔除某些大家已经知道的问题，来隐蔽事实上的重要问题。

⑨虚假问题

解决错误的问题，但不会对真正要解决的问题造成伤害。

正确构建政策问题的意义

1)政策问题界定及架构是政策分析过程中的第一要义。如果政策分析开始没有正确的构建

政策问题，随后的为问题寻求正确的解决方法根本无从谈起。

2)构建政策问题是进行政策分析的第一步。直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。要

制订公共政策，首先要确认政策问题，了解产生的背景与原因。

3)政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。只有正确的构建政策问题，才能启动之后的

整个公共政策剁成。

3. 结构不良问题

结构不良问题是指包括具有无法确定、难以进行连续排列的价值观的不同决策者的问题。这类问题的目标存在着相互竞争的冲突，无法达成共识，对政策选择及其后果也难以确定，无法估计风险程度。结构不良政策问题的原型是完全不具有传递性的决策问题，即没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。

第五章公共政策方案的制定分析

1. 公共政策合法化

政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。

2. 公共政策法律化

政策法律化，又称政策立法，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，把一些经过实践检验的、比较程序和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升为法律。政策法律化实际上是一种立法活动，主要内容有：

（1）政策法律化的主体类型

享有立法权的立法机关；享有委托立法权的行政机关。

（2）政策法律化的条件

对全局有重大影响的政策可以上升为法律；

具有长期稳定性的政策可以上升为法律；

比较成功的政策可以上升为法律。

第六章公共政策内容的执行分析

1. 政策执行

政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。因此，可以把政策执行界定为一个动态过程。政策执行作为将政策所规定

的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。

政策执行的原则有：

①执行目标与政策目标统一原则；

②原则性和灵活性相结合；

③刚性制约与柔性协调互补原则；

④时效性与稳妥性兼顾原则；

⑤对上负责与对下负责统一原则；

⑥信息传递与信息反馈并举原则；

⑦民主与集中相结合原则。

政策执行的过程包括三个阶段：

①政策执行的准备阶段：政策执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程。

（1）进行政策宣传，加强政策认知：有助于提高政策执行者和目标群体的政策认知

（2）做好组织准备：机构的设置、人员的配备

（3）进行物质准备：财力物力

（4）制定执行计划

②政策执行的实施阶段：其是实现政策目标、提高政策效益的关键环节。

（1）政策试验：选择具有代表性的局部地区、群体试行，减少风险

（2）全面推广：原则性与灵活性结合，严格按政策规定去做、因事因地因人制宜

（3）指挥协调：不同执行机构、执行人员协调配合

（4）监督控制：

③政策执行的总结阶段：政策执行完毕后要及时做出总结，这是政策执行的最后一个阶段，也是为制定新的政策做准备。

（1）绩效评估：政策执行完毕后，对政策方案、及其执行绩效进行科学、客观、系统、全面的评估。

（2）追踪决策：当发现问题、错误，针对原有政策的重新决策

政策执行的手段：

行政手段：是政策执行最基本的手段，市行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式来推进公共政策的执行。

法律手段：通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

经济手段：根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施。

说服引导手段：较少有强制性，政策对象更易于接受。

技术手段：采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术，来改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。

第七章公共政策效果的评价系统

1. 公共政策终止

公共政策终止是决策者通过对政策的审慎评价后，种植哪些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。政策终止不仅指取消原有的政策，而且还意味着制定新的政策。因此，政策终止既是公共政策过程的结束，也是公共政策过程的开始。

公共政策终止的对象

1)功能

功能是政府为了满足民众的需要而提供的服务，其代表着政府活动的基本方向，政策的效果就是通过具体的功能来实现的。功能的终止，就是终止由政策执行带来的某种或某些服务。

2)组织

任何政策活动都是通过组织来推动的。因此，政策的终止通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就是组织的终止。有些组织，是专为制定或执行某项政策而设立的，随着政策的终止，组织也随之撤销；有些同时承担着多项政策或功能，某项政策的终止不足于导致该组织的撤销，此时往往采取缩小规模、减少经费等方式对组织进行缩减。

3)政策

指政策本身的终止，即停止执行某项政策。承担政策活动的组织依旧存在，原先政策所承担的功能由新的政策来担负。

4)计划

计划的终止，或者项目的终止，是指执行政策的具体措施和手段的终止。在所有终止对象中，计划的终止是最常见的也是最容易实现的。

在政策终止的四个对象中，功能是最难消失的，即使在组织被撤消后，政策的功能也有可能由其他组织来承担。组织比政策更难终止，这是因为组织会牺牲某一项政策以求自保，在面临终止时能够找到更多的同盟。

导致公共政策终止的主要因素

1)决策者的价值取向

2)政策环境

3)政策资源（如政府的财政收入）

公共政策终止的障碍

1)心理上的抵触（政策制定者、执行者、受益者）

2)组织的持久性：即使已没存在必要，也会想方设法维持自己的生命，具有动态适应性，

能随环境变化而适时调整自己，甚至针对政策终止的各种措施来调整自己方向，从而使终止计划破产。

3)反对势力的联盟

4)法律上的障碍：要按法律的程序执行终止，费时费力，有时甚至延误终止的时机。

5)高昂的成本

公共政策终止的策略

①重视说服工作，消除抵触情绪。②公开评价结果，争取支持力量。③就政策终止与新政策出台并举。④不放“试探性气球”。⑤只终止必要的部分，减少终止代价。

第八章公共政策内容的执行分析

1.公共利益

公共利益是具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需要的资源和条件，所以公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，以及他们之间的统一性。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。在含有强制性分享的公共利益之中，公共利益必须以符合相关的法律。法规，符合法定程序为前提条件。

以“具有社会分享性”为切入点来界定公共利益，对于“社会分享性”，需做下面两个基本注释：

1)分享机会的无差异性：一旦某种资源和条件被界定为公共利益，那么这种资源和条件对

所有人应是没有任何门槛的，每个社会成员都有同等的享受机会。

2)分享方式的双重性：公共利益既有自愿分享的一面，也有被迫分享的一面。有的公共利

益是人们主观上并不需要的利益，而是只有经过法律的规定及其固化后成为“被迫接受”

的利益。

2. 价值分析

公共政策中的价值分析，主要是指决定某项政策的价值，提供的信息是评价性的。政府所做的往往是社会的公共事业，基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质文化需要。公共政策的倡导、评价功能，决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。马克思主义的理论指出，人的全部活动都是在追求者某种价值，价值目标越大，越是同活动主体的需要相一致，人们所激发的潜能也越大。政府所制定的政策价值取向，为社会不同群体的实践活动提出行动导向。离开了导向，就是去了政策存在的意义。

3. 利益分析

在公共政策中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。①人们在分析中所遇到的基本问题是：分配什么利益？向谁分配利益？谁获利多？谁获利少？这些属于事实层面的分析。②利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。③要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达到激励和约束多元利益主体行为的目的。