世界主要国家地区住房调控政策经验与启示

世界主要国家地区住房调控政策经验与启示

中国金融40人论坛特邀成员陈卫东 [ 2010-04-22 ] 共有0条点评

内容摘要：近年来我国住房市场蓬勃发展对改善居民居住条件、拉动经济增长和促进就业发挥了重要作用，但房价过快上涨、投机气氛渐浓，许多购房者被排除在市场之外，成为社会各界高度关注的热点问题。“他山之石，可以攻玉”，本文在归纳和总结主要国家和地区房地产市场调控背景、抑制泡沫政策和住房保障模式的基础上，提出了完善我国房地产市场调控、破解房地产市场难题的政策建议：政府要高度重视房地产问题，力争在“住有所居”和“保增长”之间取得最佳平衡，“保低放高”，继续扩大保障性住房建设和覆盖范围，增大住房市场交易和保有环节税负，实行以实物建房为主的住房保障模式，加快我国住房市场和住房保障的法制化进程。

关键词：房地产泡沫、住房保障模式、国际经验、住有所居

1998年以来，我国房地产市场蓬勃发展，对改善居民居住条件、拉动经济增长和创造就业发挥了重要作用。但最近几年，房价节节攀升，超出了许多购房者的承受能力，超出老百姓承受能力的房地产市场必定是不可持续的。“他山之石，可以攻玉”，归纳和总结世界主要国家和地区住房市场调控政策的背景、经验与教训，对完善我国住房政策、破解当前住房市场难题、促进房地产市场健康发展具有重要的借鉴意义。

一、主要国家和地区出台住房调控政策的不同背景

住房是人们生活的必需品，又是特殊商品。短期内需求大幅增加而供给难以及时跟进，决定了住房很容易成为投资品。生活必需品要求价格的稳定性和投资品价格的波动性之间的矛盾，是房地产市场最基本的矛盾。这个基本矛盾决定了不能把所有住房问题全都交由市场这只所谓“无形之手”去解决，客观上要求由政府“有形之手”加以调节，以弥补市场失灵。

（一）提供公共住房，保障居民“住有所居”

随着人口增长和经济发展，各个国家和地区住房矛盾不断突现，保障居民“住有所居”成为各个国家和地区住房调控政策的重中之重。新加坡有460万常住人口，国土面积仅699平方公里，人口密度大，土地资源十分有限。建国初期，面临严重的房荒，新加坡住房形势十分严峻。为解决住房短缺及其引发的社会问题，早在1960年新加坡政府宣布成立建屋发展局，1964年推出了“居者有其屋”的政府组屋计划，将政府工作的重点放在解决普通收入者的居住问题上。

香港政府干预房地产市场始于1954年，当时石硖尾大火导致5万多人丧失家园，政府不得不进行安置，并于当年成立了香港房屋委员会，负责建立和发展与商品房市场并行的公共经济房系统。1972年，房屋委员会制定了公共房发展规则，耗资54

亿港元；1987年制定了香港公共经济房的15年发展战略。坚持公共房保障体系与商品房市场并行发展，两者界限分明，成为香港政府在房地产价格调控中最为成功的因素。

（二）弥补市场缺陷，整治房地产投机

由于国土面积相对较小，可开发土地有限，外来人口增多，刚性需求不断增加，英国商品房供应一直处于相对紧缺状态。独特的客观条件决定了英国房价的长期上涨趋势，为房地产投机创造了基础性条件。多年来，英国建立起了一套较为完善的税收制度，有效地抑制了房地产的投机行为。韩国是一个典型的地少人多的国家。近年来，韩国经济持续增长，为房地产价格持续上涨创造了重要的条件。特别是进入21世纪后，许多富人利用他们拥有的富有资金和私有房地产，加入房地产投机，使得投机活动日益猖狂，房价不断攀升。韩国许多大城市房价年涨幅达到7%-10%，有的城市最高年涨幅达到28.9%。土地、房价不断升高，对韩国社会、经济发展和人民生活的提高造成了巨大伤害。在此背景下，韩国政府痛下决心，决定通过税收、法律、舆论等多种手段重拳整治房地产投机。

（三）刺激住房消费，带动经济增长

从促进经济增长的角度看，许多国家和地区都把房地产业作为国民经济的支柱产业来加以扶持。二十一世纪之初，由于高科技股价泡沫破灭，使包括房地产在内的整个美国经济陷入低迷，“9.11”事件使美国经济雪上加霜，房地产业更成为受恐怖袭击事件影响的“重灾区”。为了拉动经济、活跃市场，美国采取了多种办法刺激房地产市场。自2001年初至2003年6月美联储采取了13次降息行动，将联邦基金利率从6.5%降到1%，是1958年以来美国利率的最低点。同时，美国还通过优惠贷款政策，帮助中低收入家庭以较低条件贷款购房。尽管在扩张性货币政策的持续刺激下，美国房地产业和整个国民经济进入了新一轮景气繁荣，但同时也为新的金融危机创造了条件，最终导致“百年不遇”的金融危机的爆发。

二、主要国家和地区抑制房地产投机的政策措施

（一）政府高度重视，明确各级政府的责任

纵观世界各个国家和地区，凡是房地产市场发展比较平稳、住房保障制度比较完善的国家，无一不是政府高度重视、态度坚决、旗帜鲜明地整治房地产市场投机的。比如，为抑制不断高企的房价，韩国前总统卢武铉就提出，治理房地产投机是“一场与房地产投机势力进行的战争”，既说明了这项工作的艰巨性，也表明了韩国政府对“整治”房地产投机的信心和决心。同样，面对建国之初异常严峻的住房形势，新加坡政府明确提出了“居者有其屋”的口号：“我们的新社会，居者有其屋是关键。”并于1960年成立建屋发展局，紧接着在1964年正式推出了“居者有其屋”的政府组屋计划。西班牙宪法则明确规定，所有西班牙公民都有权拥有适合自己的住房，政府的责任就是采取一切可能的手段和措施，推动这一目标的实现。

（二）对房地产交易和保有环节课以重税

近些年来，英国、韩国等国家的房地产市场发展比较平稳，很少出现暴涨暴跌现象，与这些国家在房产交易和保有环节严格征税并适时调整有关。

一是分档征收交易印花税。如在英国，居民购买17.5万镑到25万镑的房产须按房价的1%纳税；购买25万到50万英镑以及50万英镑以上价格的房产，税率分别增至3%和4%；购买没有达到17.5万英镑的房屋则无须征税。不同档次的税率设置，既有利于抑制投机者大量购买豪宅或高端物业进行投机，又不会给普通商品房购买者造成太大的经济负担。

二是征收累进资本增值税。韩国是采用累进税制、征收重税整治房地产投机的典型国家。从2006年起，韩国对出售第二套或第三套房产的卖主征收30%的资本增值税，从2007年起，改为对出售第二套房产的卖主征收50%的资本增值税，对拥有第三套住房的卖主征收60%的资本增值税。同样，在英国，除居民出售其拥有的唯一一套住房无需缴纳资本增值税而外，政府对房地产转移的收益部分开征资本增值税，税率从10%到40%不等。事实证明，征收资本增值税是抑制投机性需求最有效的手段。因为投机者购买房产就是看中了未来升值空间，一旦要缴纳高额增值税，其预期收益将大大降低。

三是征收收入所得税。在英国，私人出租房产也要缴纳收入所得税，而且税率较高。如个人出租房产所获收入如果超过每年规定的免税额（6745镑），就要缴纳收入所得税，税率按收入多少分20%-40%两档。

四是征收遗产税。英国政府还对价值超过一定金额的房地产征收遗产税。遗产税的征收对象是房主去世后的房产以及在世时赠与或由子女继承的房产。2009至2010年度，价值超过32.5万英镑的上述类别房产都要缴纳遗产税，税率高达40%。

五是征收不动产税。在美国，不动产税的计算基数通常是税务部门根据法律规定在公平的市场价值的基础上评估的价格，而税率在各州则各有不同。英国不仅征收不动产所有税，近几年还不断上调不动产所有税税率，如从2008年起，不动产所有税税率由以前的1%-3%上调到5%，并且还在酝酿进一步提高。

英国、韩国等国家对房地产交易转让和保有环节征以重税的税收制度，不仅客观上起到了抑制投机、稳定房价的作用，而且还把房价上涨的很大一部分收益以税收形式纳入国库和地方财政，扩大了各级政府增加保障性住房的财源，维护了社会公平。

（三）法律严禁炒地炒房行为

为了抑制地价、房价不断飙升，日本政府于1989年颁布了《土地基本法》。该法规定了对土地要树立四个观念：一是土地应服务于公共福利；二是土地的使用必须根据规划的要求；三是土地不能作为投机的对象；四是房地产的利润如果不是辛辛苦苦赚来的，就要通过交税还原给社会。根据《基本法》的精神，日本于1991

年公布了《综合土地政策推进纲要》，提出了十项政策目标：打击土地价格“只涨不落”的神话，地价应与其使用价值相适应；从控制需求的角度制定政策；对土地交易进行限制，要以真实需求抑制地价的上涨；正确引导土地的利用，分散城市人