中国义务教育均等化的法律保障

中国义务教育均等化的法律保障作者：秦勇薛蔚来源：《中国石油大学学报(社会科学版)》2015年第02期[摘要] 2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》提出了义务教育均衡发展的理念，这为义务教育均等化的目标实现提供了基本的法律依据。

义务教育均等化是贯彻公平理念和人权理念的需要。

目前，中国区域、城乡、校际间义务教育发展不均等的局面没有得到根本改变。

实现中国义务教育均等化，需要完善义务教育领域法律体系，规范财政转移支付制度，实现地方财权和事权的统一，健全区域经济协调发展法律制度等。

[关键词] 义务教育；均等化；财政转移支付；法律保障[中图分类号]G522.3；D922.16[文献标识码]A[文章编号] 1673-5595（2015）02-0049-06一、义务教育均等化的界定教育是民族振兴、社会进步的基石，在国家大力倡导教育公平、社会公平的时代背景下，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第一次将义务教育均衡发展理念写入法律之中，为实现义务教育均等化目标提供了法律依据。

稳步推进义务教育均等化发展成为中国教育法律和政策的基本价值取向。

关于义务教育均等化的内涵不同学者提出了不同看法。

有的学者认为义务教育服务均等化是指政府制定义务教育服务的最低标准，保证不同地区、城乡的居民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的义务教育服务[1] ；有的学者认为中国义务教育均等化是指通过国家法律法规承认并确保给所有未来公民以同等受教育的权利和义务，并通过各项政府政策的制定与实施、相关制度的设计与安排，以及资源的有效配置提供、实现并保障其最基本的教育权利、条件和机会[2]；有的学者从基本公共服务均等化的角度出发，认为义务教育均等化是指在义务教育方面有全国统一的制度安排，是全体公民的义务教育机会均等，意味着全体社会成员都能享受到有制度保障的最低标准的义务教育，是要将义务教育的差距控制在社会可承受范围内，促进社会教育公平。

[3]通过对不同学者观点的梳理，我们发现义务教育均等化的内涵大体包含以下几点：一是义务教育均等化标准应由国家或政府制定；二是义务教育均等化是一种最低标准；三是义务教育均等化内含机会均等；四是义务教育均等化成果为全体公民共享。

义务教育的均等化和均衡发展都是研究教育资源的配置，其直接目标都是促进教育公平，但是“义务教育均等”不同于“义务教育均衡”。

二者最大的不同在于义务教育均等是一个静态发展的概念，“均等化”侧重量化考据，是实现义务教育的底线标准；义务教育均衡发展侧重动态发展过程的平衡，“均衡发展”量化考据的意义不突出，主要是质性分析，是一个相对的、大体的概念。

基于此，我们认为义务教育均衡只适合作为理念出现，在教育发展大方向上起指引作用，而义务教育均等化则可以量化为具体的操作标准，法律不应笼统地将其作为一般性原则加以规定，而应明确在全国范围内均等化所应达到的具体标准，落实到教育实践中。

关于“机会均等”，我们认为义务教育均等化不仅包括教育起点的公平，同时也包括教育过程中的公平和教育结果上的公平。

义务教育起点的公平主要是指入学机会或进入其他教育系统的机会平等。

义务教育过程的公平主要指就学条件平等，在同一层次的教育中，应向任何受教育者提供基本相同的教育条件，如在培养目标、学习年限、课程设置、教学条件与师资力量等方面都应该基本相同。

义务教育结果的公平，是指对每一个接受义务教育的儿童，都应使其达到国家规定的最低教育标准。

总之，我们认为，义务教育均等化是指依照国家法律的规定，全体社会成员有权在接受义务教育时公平地享受到有制度保障的最低标准的服务。

二、义务教育均等化的法理基础义务教育对于每个个体而言不可或缺。

缺乏最基本的知识的教育的人是很难成功融入这个社会的。

换句话说，义务教育是进入现代国家和社会的通行证。

因此，义务教育的机会或者说权利必须惠及全社会的每一个个体。

义务教育均等化能够保证每一个个体都平等地享受到有制度保障的最低标准的教育服务。

当然，这只是义务教育必须要均等化的朴素认识。

义务教育均等化的深层法理可从以下两个方面展开：首先，义务教育均等化是贯彻公平理念的需要。

美国学者罗尔斯在其经典著作《正义论》中指出：在一定范围内，正义即公平。

他认为，正义是公平理论中平等的原始状态，其与传统社会契约论中的自然状态相一致。

他强调，正义是评价社会制度的一种道德标准，是社会制度的首要价值。

在此基础上，罗尔斯提出正义的两个原则：一是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是对社会和经济的不平等应这样安排，使它们（1）被合理地期望符合每一个人的利益，并且（2）依系于地位和职务向所有人开放。

[4]罗尔斯在第一个原则中肯定了公民享有的平等自由权，认为平等自由权是公民最为基本的权利，公平正义的实现必须以保障公民的平等自由权为前提。

义务教育作为公民所应享有的最基本、最广泛的权利，是公民重要的平等自由权利之一，保障公民平等地接受义务教育的权利是实现教育公平的前提，以更大经济利益为幌而行侵犯公民义务教育权利之实的行为是对公民平等自由权的否定和社会公平的瓦解。

在第二个原则中罗尔斯认为经济安排虽然具有天然的不平等，但是这种不平等正当性的获得是以符合每个人的利益为前提的。

罗尔斯进一步强调第二个原则的实现不能背离第一个原则，财富和收入的分配必须首先符合公民自由权和机会平等。

从长远看，义务教育均等化具有调节收入分配和再分配的功能。

一方面，均等化的义务教育服务有利于实现教育机会的公平，个体通过相对公平的教育机会获得较为公平的就业机会，进而充分实现自我价值，缩小个体间收入分配的差距，有利于实现社会公平。

另一方面，义务教育均等化具有一定程度的再分配功能，其实现需要对国民财富进行二次分配，需要财政政策向薄弱地区、薄弱学校重点倾斜，以最大限度地符合每个人的利益，达致教育资源合理配置的目的，最终实现教育公平。

中国石油大学学报（社会科学版）2015年4月第31卷第2期秦勇，等：中国义务教育均等化的法律保障其次，义务教育均等化是贯彻人权理念的需要。

生存权和发展权是人权的核心，也是公民最重要、最基本的权利。

公民平等地接受教育既是自身生存的需要，也是谋求更大发展契机的需要。

中国宪法第46条明确规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

教育权是公民享有的最基本的人权之一，它不因种族、宗教、经济或社会情境各异而有高低轻重之分。

这是一个国家或社会及其所有成员能正常生存和发展的前提条件。

国家为全体公民免费提供均等化的义务教育是对个体追求自由、平等的生存权和发展权的保障，是贯彻人权保护的需要。

义务教育均等化作为一项让全体社会成员共享改革发展成果、解决民生问题的制度安排，它将更切实地保障公民受教育的基本权利，体现“国家尊重和保障人权”的宪法原则。

三、中国义务教育非均等化的现状对中国义务教育非均等化的现状的阐述需要精确的统计数据和准确的分析，这可能需要一个专门的题目来进行研究和讨论。

本文的主要目的是为了论证法律如何保障义务教育均等化的实现，因此对义务教育非均等化的现状的描述可能是粗线条的。

我们将中国义务教育非均等化的现状归纳为以下几个方面。

（一）区域不均等中国义务教育的区域不均等直接体现为义务教育的经费差距。

根据2012年《全国教育经费执行情况统计表》，中国东部、中部、西部地区普通小学生均公共财政预算教育事业费比值为239∶1∶184，普通小学生均公共财政预算公用经费比值为207∶1∶160；东部、中部、西部地区普通初中生均公共财政预算教育事业费比值为245∶1∶164，普通初中生均公共财政预算公用经费比值为196∶1∶149。

在国家对义务教育财政扶持力度逐年加大的情况下，中国呈现出东部地区高于西部地区、西部地区高于中部地区的教育经费投入差距。

另外值得注意的是，中部、西部地区同为义务教育发展较为薄弱的地区，但是相较东部和西部，中部地区无论在生均公共财政预算教育事业费还是生均公共财政预算公用经费上均为最低，出现中部塌陷现象。

教育经费不足直接导致区域间义务教育在办学条件、师资配置、教学资源等方面的差距。

（二）城乡不均等长期以来，中国公共财政对教育的投入明显向城市倾斜，城乡义务教育在经费投入、办学条件、师资水平等方面存在着不均等。

在义务教育经费投入上，城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育主要由县级财政负担，由于地方财政普遍困难，农村义务教育投入不足的情况比较突出。

[5]2012年，全国31个省、自治区、直辖市中，16个地区的农村小学生均教育支出低于普通小学，20个地区的农村初中生均教育经费支出低于普通初中。

农村小学生均教育经费支出与普通小学的比值为1∶107，农村初中生均教育经费支出与普通初中的比值为1∶109。

在办学条件上，农村教育资源短缺、基础设施建设薄弱一直是公认的事实，近些年城乡差距虽然有所缩小，但是农村办学条件，尤其是校舍条件，与城市相比仍有较大距离。

根据2010年《中国教育经费统计年鉴》，农村普通小学和初中的危房面积占所有普通小学、初中危房面积的772%、523%。

在师资水平上，农村义务教育呈现专任教师资源充足，高层次教师资源短缺的教师职称结构失衡状态。

2010年，农村普通小学及初中的专任教师比例达到993%、980%，然而具有中高级职称以上的仅占502%、489%。

（三）校际不均等校际不均等是指同一层次同一类别的学校，由于财政投入不均等，同一区域内城市学校和农村学校之间、重点学校和非重点学校之间，在人力资源、物力资源以及财力资源方面的不均等。

建国初期，国家财政收入不足，为在有限的教育经费内尽快培养高素质人才，中国在基础教育阶段推行“重点校”政策。

“重点校”政策的推行使得部分学校在国家政策的“特殊照顾”下，不断累积优质教育资源，逐渐形成与其他同一层次同一类别学校的巨大差距，并进一步引发了普遍的择校现象，教育资源供需矛盾异常尖锐。

根据2010年某城市重点中学、非重点中学以及该地区农村普通中学的调查数据，城市重点中学在教育经费投入、师资水平、办学条件等方面远远超过非重点中学，城市非重点中学远远超过农村普通中学。

四、中国义务教育非均等化的主要原因（一）义务教育领域的法律体系不完善，配套立法进展缓慢教育的发展不仅需要经济发展为其提供物质基础，更需要法律为其保驾护航。

中国现行的义务教育法律法规包括六部教育单行法和大量的部门规章，虽然数量上颇具规模，但是尚未形成系统化、科学化的统一法律体系。

首先，2006年修订的《义务教育法》虽然在教育公平、经费保障等方面取得重大突破，但是在经费承担比例、问责主体、问责情节等方面仍具有相当的模糊性，部分规定对地方政府而言弹性过大，弱化了《义务教育法》的刚性度。