税收大要案中审理环节前置的思考与实践

税收大要案中审理环节前置的思考与实践近几年，随着稽查职能的转变，总局对税务稽查工作提出了新要求：“稽查对象由一般和面上稽查为主向大案要案、税收专项检查和区域税收专项整治为主转变；稽查执法由注重办案数量为主向提高办案质效、执法震慑力为主转变”，查处大要案和进行重点区域、行业整治已成为稽查工作的重点。

特别是大力推行分级分类稽查以来，大要案在稽查中占的比重越来越大。

我们在这几年的稽查实践中，对大要案查处有了更深的认识，其中一些问题值得我们认真思考。

一、问题：周期长、效能低税收大要案的查处，由于案件本身的重要性和复杂性，牵涉面广、疑难点多、问题定性有分歧，案件的检查往往费时较长，审理过程也相应更加繁琐、复杂，因而造成了大要案件查处周期过长。

以OO市稽查系统为例，2004—2006年，3年中查处大要案7起，从检查开始到下达处理决定，时间都在6个月以上，其中有1起案件时间更是长达12个月以上。

查处周期过长，直接造成了稽查效能低下，削弱了查处大要案件对打击偷逃税的震慑力，同时也给征管带来了一系列影响，在一定程度上影响到征管部门日常征管的开展。

大要案件查处周期长、效能低的问题日益突出，成为制肘当前转变稽查职能、充分发挥稽查效能的一道难关。

二、思考：问题缘于审理机制国家税务总局在稽查规程中要求查处税收案件从选案、检查、审理、执行四个环节上分离，并分由稽查机关内部不同的内设科室分别负责，以便于相互监督。

2001年，国家税务总局在四分离机制基础上又制定了《重大税务案件审理办法》，规定在县以上税务局设立重大案件审理委员会，负责重大案件审理。

具体操作上，检查部门对案件查结后，向案件审理委员会提出审理申请报告，报审理委员会负责日常工作的办公室（一般设法制科），由审理办公室负责召集审理委员会成员，定期或不定期进行审理。

由于检查和审理两环节相互独立，而大要案件又具有牵涉面广、疑难点多、案情复杂、准确定性难等诸多特点，审理起来难度之大可想而知。

审理机构及审理成员熟悉案情往往就花去大量时间，而且审理成员又分散在各自的工作岗位，集中组织起来都有不小难度。

如果此时相对独立的检查、审理两环节之间稍有脱节，信息传递沟通稍有不畅，或只是各司其职，检查部门只管检查不考虑审理与执行，审理部门不给检查引导方向，就不能顺利衔接好大要案件的查处与审理，从而难以将案件查深查透，影响到案件办理的质量。

根据我们多年从事大要案件查处的经验来看，周期长、效能低下的问题主要出在审理阶段。

一是审理方式的局限。

稽查案件的审理一般只能以书面形式局限于对检查环节所移交的案卷审理，审理的重心只能放在对办案资料的逻辑性审核上，对违法事实是否清楚、程序是否合法的判断完全依赖于书面资料，难以对纳税人实际经营情况和依法纳税情况进行深层次审查，案件审理环节的工作难度加大。

二是案头材料的局限。

从广义上看，税务稽查审理可理解为是对税务稽查整个执法过程合法性的审查，并对其进行内部司法审查的一系列活动。

但根据《税务稽查工作规程》相关规定，审理人员只能对检查环节提供的《税务稽查报告》及所有与案件有关的其他资料在违法事实是否清楚、证据是否确凿、数据是否准确、资料是否齐全；适用税收法律、法规、规章是否得当；是否符合法定程序；拟定的处理意见是否得当等四个方面加以确认。

除四个方面内容外，对审理环节的具体内容及审理标准尚未制定详细明确的制度及规范要求。

税务稽查审理案件只能依据审理人员个人的经验、业务素质对案件进行书面审理，范围也局限于对稽查人员提交的稽查报告中所列举的违法事实及所附的案卷资料，审理时案头材料的局限性，往往会影响到审理定性工作的准确性。

三是人员素质的局限。

由于审理人员并未直接接触纳税人相关财务资料，难以掌握稽查案件的全面情况，加之检查实施人员对案件的理解以及工作水平存在个体差异，因而对案情的描述、资料的取证等方面也会有所不同，难免存在对案件的审查不全面、不彻底的问题。

审理人员出于对案情加深了解的需要，有时会发回检查人员补充证据材料，再提交审理委员会审理。

从近几年发回补充检查的案件看，从接受审理申请到审理完结往往要费时好几个月，其中有相当部分发回检查机构补充的证据材料，并非案件处理所必须的，仅是因为审理机构因为不熟悉案件查处过程，要求收集更多的案件信息与证据，这样不仅增加了检查人员的工作负担，还直接造成案件审理周期过长。

三、对策：审理环节前置当前在四分离基础上建立起来的重大税收案件审理机制，是出于解决稽查部门自选、自查、自审容易带来的执法错误、滋生腐败等问题需要建立起来的。

目前看来，这样一种审理机制以牺牲稽查效能为代价，在当前稽查系统把查处大要案件作为工作之重的形势下，是得不偿失的，必须进行一些必要的调整。

经过近几年的稽查实践，我们认为在审理机制没有大的调整之前，有必要在审理实践中，尤其是大要案件审理中，将审理环节前置。

所谓的审理前置，就是在具体实施过程中打破一直以来形成惯性的稽查工作流程，在不违反检查、审理、执行各环节分立的基础上，将审理环节前置，让审理工作在检查阶段的初期就参与进来。

这样，既利于协助检查部门对案件的查处，也利于后阶段审理工作的有序展开。

（一）审理前置的法理依据。

第一，有司法提前介入制度模式可借鉴。

根据刑事诉讼法的相关规定，检察机关可以提前介入公安机关的侦查活动，对侦查活动行使侦查监督权。

检察机关提前介入制度实践证明大大加强了检察机关与公安部门的工作协调及配合，提高了办案水平和办案质量。

我们完全可以借鉴司法提前介入的制度，使案件审理环节提前，加强检查环节与审理环节的配合协作，从而最大限度地提高稽查办案的质效。

第二，审理前置不违反税收征管法及稽查规程。

《征管法》第五十五条规定：税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿期应纳税的商品、货物以及期财产或者应纳税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。

法律的规定使得执行环节前置成为有依据的行为。

审理前置在征管法中并无明文规定，稽查规程也只规定了“四分离”。

按照行政法“法未授权不得为”的原则，行政机关作出的具体行政行为，法律法规即使没有明文规定允许的也不能实施。

但我们认为，审理前置属于税务机关内部各部门之间的行为，不属于行政机关作出的具体行政行为，应按照民事法律原则“法不禁止即可为”来处理。

因此，从实践操作上看，审理前置只是在审理形式和时间上对原来模式的完善，并无违法之处。

近来，我们Ooo各地为了加强对大要案件的查处工作，不拘一格，采取审理委员会相关委员的提前介入听取案情、预审等灵活方式，为检查部门提供政策、法律方面的指导，从而提高了审理效率和质量。

第三，审理前置有效解决了周期长、效能低的问题。

由于出发点不同，检查与审理两个环节各自的职能分明，检查环节重视对纳税人偷逃税手段方法以及偷逃税数额的核定，审理重视检查环节的程序、查处偷逃税所使用的手段方法是否合法，以及证据收集是否充足。

审理前置后，两个环节相互融合，可以充分取此之长补彼之短，从而提高案件查处质量。

不仅如此，审理前置后，审理在时间上提前介入，可以大大缩短审理环节熟悉案情的时间，在发现检查中存在的办案程序上、证据采集上、检查手段上、定性依据上存在的问题时，可以及时纠正，最大可能地减少退回案卷补充检查所浪费的人财物力。

（二）审理前置的具体实施。

审理前置是审理实践中较为特殊的应用，它不是审理工作的必须流程，只在案件需要时采用。

在征管法和稽查规程的大框架下，我们完全可以通过建立相应的大要案件查处办法或是管理制度来实现审理环节的前置。

2007年以来，我们针对审理环节存在的周期过长问题，在审理前置上也做了一些有益尝试：一是全程监审。

就是在大要案件立案阶段，在制定检查方案成立检查组时，安排审理专职人员提前介入到检查组中，和检查人员一起分析案情，共同研究，找出案件的切入点和检查方向，同时对后续的检查工作实施全程跟踪。

二是阶段会审。

我们通过建立大要案件查处情况每周汇报制度，及时掌控查处进度和案情，并在汇报会上邀请审理人员、审理委员会成员参与进来。

有了审理部门参与，对检查阶段中可能存在主要涉税问题，在召开案情讨论时，便于对政策疑难问题、证据收集问题、采取可行的检查措施问题、涉税行为进行定性等进行分析和决策。

审理环节的一些准备性工作也顺利参与到让检查阶段中来。

三是即时报审。

我们通过建立案情即时通报制度，将检查部门在检查过程中提出的疑难、案件定性与证据问题，及时通报给审理部门以及审理委员会成员。

审理部门及审理委员会成员应结合检查部门提供的案情，分析并明确政策定性，指导检查部门的检查方向和案件证据的取得与固定。

四是延伸审理。

对一些复杂的、检查人员反复补证而仍有疑点的案子，赋予审理环节一定的“延伸审理”核查权限，审理人员在对检查人员办案资料进行书面审理时，若发现有异议、有疑问的地方，可直接或会同检查人员进入企业进行实地核查，而不必局限于发回检查补足证据。

对事实不清，证据不足的案件及时予以纠正和调整，以保证案件处理的准确无误，从而使审理工作变被动的事后审查为主动的事前、事中的过程式监控。

2007年来，我们在大要案件查处和当年组织的对OO城区房地产税收的专项检查中积极探索以上四种前置方法，取得了不错的效果，共查处100万元以上的大要案件16起，在短短5个月的时间内，就全部查处完毕，下发了税务处理决定书。

经市局重大案件审理委员会审理，没有一起退回补充取证的案件，没有一起纳税人申请行政复议的案件。

稽查审理前置的措施及方法在实践中得到了丰富和完善。