证照分离”中的问题和思考

实施“证照分离”改革是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要探索，也是商事制度改革的重要内容。

2015年12月22日，国务院批复同意在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，希望浦东在自贸试验区建设的背景下大胆改、大胆试，积极探索政府管理体制机制创新，努力实现“放得更活、管得更好、服务得更优”的目标。

近期，区委办第三期青年干部能力特训营就“证照分离”改革中51个涉及区级事权的事项进展进行了跟踪调研，实地走访听取区审改办和15家相关委办局的意见，广泛了解服务对象、企业、市民的感受，学习研究福建、广东等地商事制度改革的情况。

“证照分离”改革试点实施总体情况根据国务院的批复，2016年4月1日起浦东新区开展“证照分离”改革试点，共涉及116个事项，其中国家级和市级实施项目65个；浦东新区实施项目51个，涉及15个部门。

自改革实施以来，51个区级事权的事项已全部落地，截至7月底，咨询量达到3.4万余人次，受理量1.5万余件。

在改革过程中，新区有关部门齐心协力、加快推进、攻坚克难、积极作为，展现了浦东作为“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”的精神和劲头。

步调一致，落实有力。

改革任务下达后，区委、区政府高度重视，区审改办牵头研究制定了《浦东新区关于开展“证照分离”改革试点的推进方案》，细化明确工作目标、任务分工和时间节点；15家委办局针对五类改革具体要求，逐一形成改革方案，调整优化各项办理流程、操作细则和格式文书近百件，并同步制定每个事项的事中事后监管方案，确保改革自4月1日起顺利实施。

上下联动，左右协同。

各部门主动对接上级部门，尤其在事中事后监管方案制定、市级部门新下放事项审批、新生事物的审批与监管、改革后出现的新情况新问题等方面，及时听取上级部门的意见和建议。

同时，各部门主动跨前、积极会商，比如“中外合作经营性职业技能培训机构设立审批”事项，区人保局、区商务委、区市场监管局多次专题研究，梳理衔接流程、工作机制和注意事项，明确各方分工和职责。

敢闯敢试，创新方法。

为适应改革的新要求，各部门积极调整转变工作理念和方式方法。

区级层面，推进行政审批事项集中办理，相关委办局内部设立行政审批处，对审批业务进行集中管理，同时各部门许可服务窗口向区行政服务中心集中；推进网上政务大厅、综合监管平台、公共信用信息服务平台建设，为改革提供信息化支撑。

部门层面，主动探索符合工作实际的方式方法，比如区市场监管局推行“双告知”、全项彻查制度，区文广局开展分类、信用监管制度，区卫计委制定投资指引清单、加强事前指导，区安监局引入第三方开展现场核查等。

主动思考，积累经验。

在改革实施过程中，各部门边推进、边研究、边改进，及时发现问题，提出优化方案；及时总结做法，形成典型案例，力争为改革提供可复制、可推广的经验。

比如，区审改办针对部门协同不够、信息共享不充分、职责边界不清晰等问题，建立了一套“微制度”，从机制上打好“补丁”；各相关部门注意收集和研究改革中遇到的具体问题，积极思考法律、监管、权责等方面更深层次的问题，同时在区审改办牵头指导下，研究推进改革试点向新区441项行政审批事项扩展等工作。

“证照分离”改革试点需关注的问题由于“证照分离”改革试点实施时间还比较短，调研组在走访中也了解到一些问题、难点和困惑，主要有三类：一是不配套，即现有的法规、政策、工作机制等不配套，改革的“生态环境”仍需完善；二是不衔接，即上下、左右之间的协调联动有待进一步畅通路径，监管合力仍需加强；三是不适应，即市场主体自律机制还不健全，有些政府部门“老办法不管用、新办法不会用”等，这些问题都需要在实践中不断调整完善。

具体有以下五个方面：市场感受度“冷热不均”。

市场主体和群众的感受度是衡量改革成败的重要标准。

调研组在走访中，特别注意听取和收集这方面的情况。

一是市场需求反响不一。

从改革后的受理量和咨询量看，有的事项热度很高，比如，截至2016年7月底，食品经营许可受理量9700件、咨询量2.3万人次，加工贸易合同审批受理量1400件、咨询量3000人次，公共场所卫生许可受理量2200件、咨询量4000人次，危化品经营许可证核发受理量300件、咨询量1100人次，开办药品零售企业审批受理量280件、咨询量800人次，第三类医疗器械经营许可受理量300件、咨询量900人次，反映出市场需求较为强烈、市场主体非常活跃。

有的事项则问津者寥寥，受理量和咨询量仅为个位数，比如印刷业经营者兼包装装潢和其他印刷品印刷经营活动审批、设立旧机动车鉴定评估机构审批、设立典当行及分支机构审核、道路运输站（场）经营许可、典当业特种行业许可证核发、保安服务许可证核发等，受理量和咨询量均为零。

市场反映平淡的原因主要是：有的行业前景不佳、市场萎缩，比如典当；有的虽列入改革，但额度受控，比如拍卖业务许可；有的看似放开，但还有限制条件，比如50平方米以下小型餐饮经营许可，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批等，有一些咨询量，但成功办理的较少。

二是期待改革能进一步深化。

许多市场主体反映，这次改革的确让大家感受到一些明显变化，特别是取消审批、审批改备案和告知承诺三类改革，使办事流程大大缩短，给市场带来了不小惊喜。

但同时也希望改革能进一步深化，因为“理论与实际之间仍有一定差距”。

有的企业看似符合这次改革试点的条件，但实际办理中，在办照环节就“问题频出”。

“证的环节改革了，但照的环节没有解决，没有想象中那么顺畅”，企业建议，希望政府部门针对实际操作中的痛点、难点再研究、再攻坚，使改革红利能完全释放。

三是事前指导需求较大。

市场主体反映，从“先照后证”到“证照分离”，改变了“先证后照”时期大家办证前“乱冲乱撞、瞎折腾”的状态，尤其是“双告知”制度实施后，市场主体和办证部门之间的关系逐步透明化，但改革后很多企业希望办证部门能更多地主动跨前指导，特别是在与群众生产生活息息相关的卫生、餐饮、文化等行业领域，事前指导需求较大，有的还直接影响办证效率。

改革方式仍“留有余地”。

此次“证照分离”改革采取了五种改革方式，在与相关部门的座谈交流中大家普遍反映，取消审批、审批改备案和告知承诺三种改革方式，对原有的管理理念、管理方式、管理手段的触动较大，倒逼各部门重构审批和监管的工作流程。

但同时也有部门直言，改革探索是积极的，但少数事项“放”得不够彻底，未真正达到“改革设计的初衷”。

一是操作上倾向于保守做法。

这在“审批改备案”这一类改革方式中表现得较为明显。

“审批改备案”的原意是市场主体将相关材料报送政府主管部门，不需要政府部门事前同意即可开展经营活动。

但有的事项“不是想做就能做”，政府部门事实上还要出具所谓的“备案证明”。

比如经营性棋牌室设立许可改备案后，考虑到完全放开市场可能有一定风险，所以市场主体来申请后，审批部门仍然要先实地察看，符合条件后再出具证明，市场主体才可进行相关经营。

参与改革的同志们也比较“纠结”，一方面觉得改革有点“换汤不换药”，另一方面又希望改革能够稳妥推进。

二是看似放开实则有“限制条件”。

比如，50平方米以下小型餐饮经营许可改备案后，如何定义“小型餐饮”以及是否取消环评等问题，让相关部门感到十分棘手，争议很大。

这项改革的初衷是为了解决大量无证小型餐饮获得许可的问题，但根据市食药监局的解读，“小型餐饮”最终被限定在馄饨店、馒头店、饮料店三类，同时还要满足“不产生油烟”的条件，这就使受惠面大大缩小。

又如，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批改告知承诺后，要求市场主体在承诺时必须提交与政府部门签订的从事相关业务的协议，这对一般市场主体而言门槛比较高。

此外，有部门反映，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品建设项目安全条件审查，从严格意义上讲不应列入“证照分离”改革，因为该事项不涉及许可证，政府部门只出具批复文件。

加强事中事后监管和部门协同联动“担忧较多”。

“证照分离”改革、事中事后监管、部门协同联动，对应了“放”、“管”和“如何管”三大问题。

目前，放的环节五种改革方式相对明确，但由于试点时间比较短，与之配套的事中事后监管和部门协同联动方面，很多部门反映还不适应，关系比较复杂、问题比较集中。

一是事中事后监管责任还不明晰。

改革文件中明确写到“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”以及“属地监管”，看似监管责任已明确，到具体落实时要说得清、道得明、理得顺并不容易。

比如“谁审批、谁监管”，一个部门审批的事项，其监管却涉及多个部门，是“1对N”的关系，像危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时安监部门只能监管一部分，运输归建交委管，废弃物归环保局管，该如何明确非审批部门在监管中的责任？又如“谁主管、谁监管”，过去大家对主管部门在整个监管体系中应承担怎样的责任关注不够，还停留在做做行业规划、搞搞行业宣传，一说到监管，那都是执法部门的事。

再如“属地监管”，此次改革更多的事项是由国家和市有关部门实施，审批权、主管权都不在新区，但新区却有属地监管责任，如何划分与审批、主管部门的监管责任界线还比较模糊。

二是主管部门监管责任要进一步强化。

很多主管部门反映，监管力量不足或根本就没有监管队伍，因此“有人就去监管、无人就不监管”的现象比较普遍。

有部门认为，这种观念必须要转变，监管不全是“有没有人”的问题，还有监管方式、手段创新的问题。

监管是一个体系，靠人监管只是方式之一，还有社会共治、企业自律、协同监管等多种方式，这些在事中事后监管中要发挥更突出的作用。

如何调动社会力量参与监管、运用信息化手段参与监管，这些方面的探索才刚刚起步，面临不少困难和问题。

有的部门也反映，现在综合监管部门承担的职能太多，“什么都往里装”，监管队伍已是超负荷运转，也需要在合理配置监管力量和资源的同时，创新监管方式和手段。

三是有些监管方案还仅仅是“纸上谈兵”，管不管用需要实践检验。

许多部门谈到，“监管方案有了，不代表我们就能监管好”，目前逐项制定的事中事后监管方案还只是停留在文字上，刚刚完成了“第一步”，没有经过实践论证，可行性上值得商榷。

针对一些新生事物以及新下放事项的管理，比如中外合作经营性职业技能培训机构设立、微生物菌剂环境安全许可、消毒产品生产企业卫生许可等，有关部门还处于“摸着石头过河”“边学边做”中，监管办法靠不靠谱也待检验。

四是协同监管机制还需完善。

以联合惩戒为例，有部门提出，制定联合惩戒清单基本靠一个牵头部门“单相思”，“绞尽脑汁地想这个单位可以做什么、那个单位可以做什么”，但事实上其他部门究竟能不能做并不清楚，而且相关单位间如何建立这种联合，缺乏有效机制和渠道，需要“顶层设计”。

一些部门也反映，管理与执法分离后，信息不通、衔接不畅、扯皮推诿等问题或多或少存在。