政策网络_公共政策创新的视角
互联网时代的公共政策研究
互联网时代的公共政策研究在当今互联网时代，公共政策研究也面临着前所未有的挑战和机遇。
由于互联网在信息传播、社交交往和商业活动等方面的广泛应用，使政策制定者和研究者能够获得更多的数据和信息资源，加强政策制定和研究的科学性和有效性。
同时，也引发了讨论和思考，如何利用和管理好互联网时代的这些信息资源，发挥其在公共政策研究中的优势和作用，成为公共政策研究的重要议题。
一、互联网时代的公共政策研究的特点互联网时代的公共政策研究具有以下几个特点。
1. 数据信息的广泛性和多样性：互联网作为一个信息媒介，涵盖了几乎所有领域和行业的数据和信息资源，政策研究者可通过互联网获得大量的、全面的、实时的数据和信息，从而更快地了解政策实施的情形，掌握公众对政策的态度和反馈，为政策研究提供科学依据。
2. 全球化、跨越性的信息交流和共享：互联网作为一个全球性的网络，连接了世界各国和地区的人民和信息，使公共政策研究得以跨越国界和地区范围，更加全面、客观地了解全球化和区域化等方面的社会变化和趋势，为政策制定提供新的视角和思路。
3. 公众参与和反馈的加强：互联网使公众在政策制定和实施过程中的参与度和表达能力得到了显著提升，政府和政策研究机构可通过各种互联网社交平台、问卷调查等手段，收集公众对政策的意见和建议，更好地满足公众的需求和利益。
二、互联网时代的公共政策研究的挑战虽然互联网时代的公共政策研究面临着新的机遇和优势，但也面临着一些挑战和困难。
1. 数据信息的真实性和可靠性：互联网上的数据信息不受限制和管控，存在着大量的虚假信息、误导信息和谣言，政策研究者要对数据信息的真实性和可靠性进行判断和筛选。
2. 数据信息的处理和分析能力：互联网上的数据信息呈现出海量、多样的特点，政策研究者需要掌握大型数据处理和分析技术、数据挖掘和模型建立等高级技能，以应对海量数据和信息的应用和处理需求。
3. 新技术的广泛应用和改变：互联网时代新技术的广泛应用，如人工智能、大数据、云计算等技术的应用，使公共政策研究进入了一个全新的时代，政策研究者和政策制定者需要学习并掌握新技术，以更好地应对政策领域的新变化和挑战。
政策网络：政策科学的理论创新
网络分析方法是 西方 社会科 学界近年兴起的一
种理 论分析工具 ，具体 到政 治学与行政学领域 ，则 形成 了政策网络的理论体 系。２ 世纪 ８ ０ ０年代 以来 ， 政策 网络 （ｏｉ ｅ ｏｋ ｐ ｌｙ ｎｔ ｒ ）的研 究方兴 未艾 ．并逐 ｃ ｗ
渐成为美 国、英 国、德 国 、荷 兰等西方 国家政 治学
理 与社会 政策 ”（ 目编 号：Ｄ Ｗ９ ７ 、上海 市教 项 Ｚ ０）
委重点学科建 设项 目 “ 行政管理 学科” （ 目编 号： 项 者 ，反之会寻求与其合作并建立一种相互依赖关系。② Ｊ０ ０ ）的研 究成果之一。 ５ ６ ４
８ １ 汉 论 坛 ０ 江
‘ 注在 具体 的问题 领域 中 的小 政 治团体 ，有政 府
和史 密 斯 （ Ｊ Ｓ ｉ ） Ｍ． ． ｍ ｔ 。他 们 重 视 从 中观 的层 面 来 ｈ 分 析 利 益 集 团 与 政 府 机 构 之 间 的关 系 ．认 为 社 会 团
政府 官员与利益 集 团在政 策制定 过程 中相互 作 用 、
、
政 策 网络 的理论 流派
紧密联系 ，形成 了密切 的 、排他 的合作 关系 。学者 们 形象地称之为 “ 铁三角 ”（ ｏ ｒ ｎｌ） ｉ ｎ ｔａ ｇ 。在 此基 ｒ ｉ ｅ
础 上 ，学者们 又发展 出 “ 亚政府”理论 ，亚政府是
“ 政策 网络 ”一词最早 出现 在 《 权力 与财 富之
间》 （９ ７ １７ ）一书 中 。作 者卡赞斯 坦 （ ．Ｋ ｔ ｎ Ｐ ａｚ — ｅ ｓ ｉ）在 比较有 关 国家经 济政策 制定过 程 时指 出 ， ｔｎ ｅ
资 本主义 国家并 不会 将强 制力 强加 给非 国家 行 动
本 文系上海 师范大学重点 学科 项 目 “ 共管 公
公共政策的创新与实践
公共政策的创新与实践公共政策的创新与实践是现代社会发展的重要组成部分。
随着社会的不断进步和变革，政策制定与实施的过程也需要不断创新和改进。
本文将探讨公共政策的创新意义、创新方法以及创新实践的重要性。
一、公共政策创新的意义公共政策的创新具有重要的意义，主要体现在以下几个方面：1. 解决社会问题：公共政策的创新能够更好地解决社会面临的各种问题和挑战。
通过引入新的理念和方法，政策能够更加针对性地解决社会问题，提高社会效益。
2. 推动社会发展：公共政策的创新有助于推动社会的发展。
创新政策能够激发社会的创造力和创新能力，促进科技进步和经济增长，提升社会发展水平。
3. 优化资源配置：公共政策的创新能够优化资源的配置。
通过创新政策手段，可以更加科学地分配社会资源，提高资源利用效率，实现资源的合理配置。
二、公共政策创新的方法公共政策的创新需要运用合理的方法和策略。
以下是几种常见的公共政策创新方法：1. 借鉴国际经验：可以通过借鉴其他国家的成功经验，吸取其政策创新的优点，加以改造和适应。
这样能够缩短政策制定的时间，提高政策的成功率。
2. 引入新技术：可以借助新技术的力量，通过大数据分析、人工智能等手段，解决现有政策制定过程中的难题，提高政策的科学性和准确性。
3. 建立合作伙伴关系：可以通过与企业、社会组织等建立合作伙伴关系，共同研究和制定政策。
这样能够汇聚智慧和资源，增加政策的可行性和实施力度。
三、公共政策创新的实践重要性公共政策的创新需要与实践相结合。
只有在实践中，政策的创新才能展现其真正的价值。
以下是公共政策创新实践的重要性：1. 检验政策有效性：通过实践，可以验证政策的合理性和有效性。
只有在实际操作中，政策的优劣才能得到真实反馈，有助于政策的调整和改进。
2. 提高政策可操作性：实践中的问题和挑战能够促使政策制定者更加关注政策的可操作性。
只有在实践过程中，政策的具体操作步骤和实施细节才能更加明确，提高政策的实施效果。
政策过程的网络分析
一、政策网络的概念和发展
• 政策网络(PolicyNetwork或Policy Community) 理论的产生,就是基于以上两种研究方法之间的裂痕和紧张 关系。政策网络理论的最初发展,就是试图填补宏观和微观 两种研究方法之间的空间。从20世纪60，70年代开始, 一些美国学者强调研究在政府、官僚机构和利益团体中个 人之间的常规化的联系。
一、政策网络的概念和发展
• 政策网络(Policy Network)概念在公共政策或政治科学领 域的出现与应用，其产生的现实原因是现代国家机关(Sta te)推行公共政策时，越来越不易通过相关部门动员到所 有必要的政策资源，往往必须依赖政策利益相关者的合作， 结合与动员原本分散的社会资源，以期能在和谐的集体行 动过程解决政策问题，而政策网络正是这种稳定与持续关 系所形成的互动型态。
• ㈢欧洲学者的观点 • 欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观点与英 国研究途径有许多相似之处，主要差异在于欧洲学者视政 策网络为一种治理结构，英国学者视其为一种利益集团中 介模型。 • 第一、 肯尼斯与薛奈德(Patrick Kenis and Volke r Schneider)认为现代社会功能高度分化的结果，私人 部门控制许多重要的资源，在政策形成与执行时扮演不可 或缺的角色。他们认为政策的制订相当程度地依赖参与者 之间非层级节制形式的互动关系。政策网络即是由一群具 有自主性，且彼此之间有共同利益的相互依赖的行动者所 组成的关系。
• ㈣我国台湾学者的观点 • 我国台湾公共政策学者对于政策网络的研究也给予了很大的关注。例 如，张世贤由中央与地方政府之间传统权力关系的缺失角度，提出应 以政策网络概念加强中央与地方政府合作关系；林钟沂认为现代国家 面临的政策问题，相当复杂与专业化，需以专业知识来解决专门性问 题，故与此种政策问题相关利害关系者形成的政策网络便应运而生， 并透过三种途径使政策顺利运作：(1)整合不同的利益，(2)设定政策 优先级，(3)结合专业知识与技术；丁仁方结合统合主义与政策网络 概念，应用分析我国在威权转型过程的残障福利政策之形成与发展， 以残障福利网络概念说明国家机关(行政部门的社政单位)与残疾人团 体之间的互动关系与行为，及对于残障福利政策推动的影响；李允杰、 丘昌泰将政策网络界定为在一群互赖行动者之间建立某种稳定程度的 社会关系型态，以促成政策问题或方案的形成或发展)；林玉华认为 政策网络是跳脱传统官僚层级结构及自由市场机制两种治理结构的另 类「政治制度」，逐渐成为解释政策执行的重要因素，也架构了一九 七○年代与一九九○年代公共行政理论发展的桥梁。
第2讲公共政策的研究视角和路径
第二章公共政策的研究视角和路径重点与难点：公共政策研究的多学科视觉及其分析方法第一节公共政策研究的多学科视角一、政治学视角1.政治学是研究社会政治现象及其规律的学科，一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题。
公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。
戴维·伊斯顿认为“为了便于实际研究，有必要把政治学描绘成人们探讨如何为一个社会进行权威性价值分配的问题”。
这个观点得到西方社会学术界的广泛认同和引述。
罗斯金等人认为，政治学的研究对象“特别集中于两个相互关联的问题：（1）领导者为何及如何做决定？（2）为什么公民遵守绝大部分的决定，而有时却不遵守其他部分？”。
内格尔宣称，“我们可以揭示所有政治学领域都与公共政策问题相关联。
”2.西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。
传统政治学中，主要研究对象是国家，研究方法有历史的、法律的和制度的，研究重点是政府和主权，强调研究政府的制度结构和政府治理的方法与理论基础，主要包括宪政制度、政府机构的权力和职责、各级政府间的相互关系等主题。
一些人强调自由的价值，而被称为自由主义者；一些人强调秩序的价值，而被称为保守主义者；一些人强调国家的权威，而被称为国家主义者；一些人强调国家的罪恶，而被称为无政府主义者；一些人强调未来"乌托邦"理想社会的价值，而被称为空想社会主义者。
韦伯的《新教伦理与资本主义精神》、布莱斯的《现代民主政治》、帕雷托的《精神与社会》、莫斯卡的《统治阶级》、米歇尔斯的《政治党派》、拉斯基的《国家的理论与实践》等著作在当时都曾风靡一时，而且至今仍深有影响。
传统政治学中的公共政策概念大多来自政治经济学和公法学，其研究方法强调公共政策过程的规范性研究，很少论及公共政策的内容以及各种影响公共政策制定的因素。
行为主义政治学克服了传统政治学研究方法上的局限性，从社会学和心理学中借用了各种适量的定量方法，特别是调查方法，通过对公共政策过程的描述性研究（特别是对个体决策的描述）来进行公共政策分析。
公共政策第二章 公共政策的研究视角和路径
第二章公共政策的研究视角和路径第一节公共政策研究的多学科视角一、政治学视角1.政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题。
公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。
2.西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。
3.由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。
二、管理学视角1.管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。
2.管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。
管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。
3.由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。
三、经济学视角1.经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。
从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。
2.经济学通常分为宏观经济学和微观经济学：前者运用总量分析方法研究整个国民经济活动的总量及其变化；后者则以单个经济单位的局部经济活动作为考察对象，运用个体分析方法研究个别企业、个别消费者在市场中的经济行为。
3.公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
四、社会学视角1.社会学简单说来就是研究社会现象的科学,主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。
社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来调节的社会相互作用的模式。
2.社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。
公共政策创新与管治研究
公共政策创新与管治研究公共政策是政府为了满足社会公共利益和需求而制定的一系列具体措施和紧急计划。
政府公共政策的制定和执行对于国家的发展和民生福祉具有极其重要的意义。
一个国家优秀的公共政策，不仅可以调节社会关系，促进社会稳定和谐，更可以提高国家的竞争力和影响力。
因此，公共政策的创新和改进就显得尤为重要。
本文将从两个方面来探讨公共政策的创新以及与之相关的管治研究。
一、公共政策创新公共政策的创新是指政府在面对新问题、新情况和新挑战时，通过采用新的思想、新的理念和新的手段制定和实施政策。
公共政策的创新是政府取得民心的根本途径，也是持续推进社会进步和民生改善的必要手段。
公共政策的创新可以从以下几个方面展开：1. 着眼于社会发展趋势政府需要了解社会发展趋势并对此进行分析。
只有深刻领悟社会发展趋势，才能够根据民生需要和社会发展的实际情况来更好地制定公共政策。
例如，我国近年来随着社会经济的快速发展和居民生活水平的提高，人们对于普及医疗标准、改善医疗服务水平的需求越来越强烈，政府应该制定更好的医疗政策以满足居民的需求。
2. 强化政府效能政府应该通过管理创新和科技创新，提高政府效能和行政管理水平。
例如，政府可以加强网络和信息化技术的应用，更新政务管理方式，使政府能够更好地迎合民众和市场的需求，提高行政效能。
3. 推动社会治理创新社会治理创新是公共政策创新的重要方面。
政府应该积极参与社会治理活动，在推动社会治理创新的过程中实现公共政策的创新。
例如，促进公民社会的发展、推进公共安全、应对环境污染、保障社会福利等都是社会治理创新的方向，这些方向都需要政府积极参与，提供支持和保障。
4. 注重公众参与公众参与是公共政策创新不可或缺的一部分。
公众参与可以更好地反映民生和社会需求，提高政策实施的效果和执行力。
政府应该采纳公众意见，通过听取社会各方面的声音，在制定公共政策时更加周全、科学，更好地实现政策目标。
二、与公共政策的创新相关的管治研究公共政策的创新需要政府在行政运作、管理机制、法制建设等方面进行全方位的改革，进而实现管治创新，提高公共政策的创新能力和执行力。
新媒体时代下的公共政策传播研究
新媒体时代下的公共政策传播研究公共政策传播是政府向社会公众提供信息和影响政治决策的过程。
随着新媒体的迅速发展，政策传播的方式正在发生巨大变化。
传统媒体时代，政府通过电视、广播、报纸等传统媒体向公众传达政策，但这种传播方式存在信息不对称的问题。
政府掌握信息的优势，而公众获取信息的渠道相对狭隘，无法及时了解政策的真实情况。
而在新媒体时代，通过互联网等新媒体平台，公众可以自由获取大量信息，并能够直接参与政策讨论和决策过程。
政府也可以将政策信息发布在各种网络平台上，快速传播到各个角落。
但是，新媒体时代的政策传播也面临着新的挑战。
传统媒体有相对严格的编辑审核制度，但在互联网上，信息的真假很难得以管控。
一些不负责任的信息，甚至谣言、假新闻等，在网络上传播迅速，扰乱社会秩序。
同时，新媒体时代的公众也变得越来越理性、注重参与和监督政策制定过程。
政策传播的双向互动成为可能。
政府不再只是单方面向公众发布消息，而是要面对公众的质疑、反馈和建议。
在这个过程中，政府要做好倾听和回应的工作，更好地满足公众的需求。
因此，新媒体时代下的公共政策传播研究，需要从以下几个方面进行深入：一、提高政策传播的效率新媒体时代的公众更加注重实效，政府要在传播政策时，认真分析受众特点、用词准确、内容简明易懂，提高政策的透明度和可读性。
政府需要充分利用新媒体平台，吸引更多的公众关注、参与和监督政策过程。
同时，政府也要建立更加完善的政策评估体系，从公共满意度、政策影响等多个维度评估政策的实施效果，及时修正不合理的政策，提高政策传播的针对性和有效性。
二、推进政策传播的创新政策传播需要具备新颖、创新的元素，才能引发公众的兴趣和关注。
政策宣传可以采用多样化的传播手段，包括文字、图片、视频、直播等不同形式。
政府也要引进优秀的传媒团队和技术人才，通过大数据分析等技术手段，精准掌握公众需求和喜好，更好地设计和实现政策传播策略。
三、加强社会参与和民主监督在新媒体时代，公众参与和监督政策制定过程变得更为容易，政府也需要根据公众的反馈和建议，调整和完善政策。
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云南行政学院学报2009年第3期收稿日期:2009-04-16政策网络:公共政策创新的视角蔡新燕1,赵 晖2(1.南京师范大学 公共管理学院,江苏 南京,210097; 2.南京工业大学 公共管理学院,江苏 南京,210097)摘 要:引入政策网络分析的方法可以真实地认识到公共政策创新过程中的现实图景。
我国某些公共政策创新失败的原因正是其忽略了政策网络的存在,忽略了政府对政策网络中个人和组织的依赖属性。
我们应当重视政策网络在政策创新过程中的作用,通过培育网络主体的公共理性,构建协商民主与政策网络的良性互动,加强政策网络的学习机制等,从而形成合理、优良的创新政策,保证公共政策创新对社会的持续作用。
关键词:政策网络;公共政策创新;信任;公共理性;网络学习中图分类号:D631143 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2009)03-0076-04作者简介:蔡新燕(1983-),女,江苏泰州人,南京师范大学公共管理学院2006级行政管理研究生;赵晖(1964-),男,江苏丰县人,南京工业大学公共管理学院教授,主要研究方向为公共管理和公共政策。
一、政策网络理论:分析政策过程的新范式政策网络是20世纪70年代末以来西方公共政策领域研究中的重要课题。
现代国家机关推动公共政策时,往往必须依赖政策利害关系者的合作,结合与动员原本分裂的社会资源,达成在和谐的集体行动过程中解决政策问题,而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态。
对于政策网络的研究主要包括美国学派、英国学派和欧洲学派,从发展路径上看,它可以划分为作为分析工具的利益协调模式和作为实践创新的治理模式两种类型。
政策网络的概念系统见仁见智,学界对政策网络的内涵和本质并未形成一致认识,定义也各不相同。
比较有代表性的政策网络定义是:“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。
”[1]也就是说,政策网络是政策过程中相互依赖的国家与社会行动者之间不同互动关系模式的总称,它是试图将自己定位于宏观与微观分析中的一种中层分析。
公共政策本质是公民与各种组织互动的产物,引入网络分析的方法可以真实地认识到政策过程中的现实图景。
中国不存在类似于西方发达国家的多元决策结构,因此还没有出现像西方那样的政策主体结构的碎片化、“分权化”和“中心缺失”的问题,相反,在中国决策的“中心”位置是非常清晰可见的。
但是,随着社会结构日趋网络化以及社会中寻利集团的增长,许多公共事务不再是只靠政府就得以决定,传统的铁板一块的利益格局和决策模式也在很大程度上受到了侵蚀,利益结构的多元化、决策过程的部门化也在日益加剧,这就为政策网络的研究提供了较为贴切的现实基础和理论背景。
同时,作为一个“关系型”社会,中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网,特别是在我国的政策过程中“人格化结构”比较明显的情况下,运用“政策网络”方法对于这些关系网进行研究,显然更有解释力。
从这个意义上说,尽管“政策网络”理论兴起于西方政治学和政策分析学界并带有一定的西方社会政策过程模式的烙印,但是这一理论途径依然具有一定的普遍意义,对于分析我国的公共政策过程具有一定的借鉴价值。
在政策网络的视野中,公共政策过程是多元利益群体复杂的互动博弈过程,网络主体各自拥有不同资源,通过非正式互动交换信息、资源、协调目标、策略和价值,以期解决公共问题。
实际上,在我国公共政策创新的过程中,中央政府、地方政府、立法机关、民间团体以及一般民众等成员间的互动频繁,此外再加上政策过程中其他不同行动者的参与,一个动态的政策网络已经形成。
因此,以新兴的政策网络概念对我国政策创新进行研究也是可行的。
二、我国政策网络存在的问题及其对公共政策创新的阻滞公共政策的创新是在互相依赖的行动者的网络中完成的,如果过于注重政府单方面的作用,忽视政策行动者多层次性和异质性,必定会带来公共政策的失败。
我国许多政策创新失败的原因正是其忽略了政策网络的存在,忽略了政府对政策网络中个人和组织的依赖属性。
1、多元利益诉求下的信任危机导致交易费用增加、公共政策创新供给必然滞后于需求政策网络是以物质利益为粘合剂,政策网络的参与者之所以加入网络,是为了实现自身的利益。
政策创新过程实际上也是不同网络主体之间相互争斗、相互妥协、解决冲突的过程,是一个利益的表达、聚合、争斗、妥协的过程。
但是,最后创新政策一旦形成就必须为相关对象接受并配合实施,这样政策创新才能成功。
[2]然而,我国信任的缺乏影响了政策达成的集体行动。
在一个信任严重缺乏的社会里,网络主体之间互不信任乃至相互敌视的环境中,创新、发展的结果也可想而知。
我国社会信任的严重不足,引起了政府与公民个人、社会群体或组织的网络关系不尽和谐。
尽管人们每日发生各种交往、结成各种关系,但存在着功利化倾向,有的甚至处于相互猜疑和不信任状态,这又反过来使人们对交往的兴趣大大降低。
人们缺乏彼此默认的共同行为规范以及支撑这些规范的共同信念,社会信任的缺乏阻碍了公民之间的社会认同、社会沟通、社会参与和社会合作。
公众与政府之间也出现了一定程度的关系紧张,一些政府官员为了谋取不正当利益,在公共管理中不讲诚信,使得政府的信誉和公信力下降,公民对政府有效施行公共政策的信心减弱,出现了责任危机和信任危机。
在彼此不信任的情况下,政府与公民是渐行渐远。
[3]由于多元利益的冲突以及信任的缺乏,使得自愿的合作更难出现,由此影响了政策网络的形成和政策达成的集体行动。
而仅寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同利益,政策变迁就会出现时滞或无法进行。
2、资源不足导致某些政策网络主体话语权缺失,“政治源流”压倒“政策源流”、“问题源流”容易形成伪创新公共政策问题是政策网络形成的基础。
当某一社会问题成为政治系统关注的对象,并进入政府的公共政策议程时,利益相关者就会聚集起来,在相互作用中形成政策网络。
但一项公共政策的形成除了现实问题以外,还存在其他的推动因素,是这些因素的作用直接导致了一项公共政策的产生。
金通认为“政策之窗”的打开,是问题、政策、政治三源流共同出现的结果。
然而,由于我国政治体制、管理体制等特点,政策创新的“政策之窗”的打开更多地是源于“政治源流”。
政策网络是建立在资源依赖基础上的,而关系结构是分配、获取网络资源的桥梁,因此有利位置的网络行动者可以通过控制甚至阻断资源流向来获取对其他行动者的支配权和影响力。
由于市场主体的培育和地方公民社会的发育程度不够,其他微观主体,如非政府组织、企业、公民等并未成为政策创新的供给主体。
我国的政策网络还不尽成熟,政府和占据网络金字塔顶层的人或处于网络中心的人,占据了更多的网络资源和丰富的社会资本,以此获得更多的利益;而处于金字塔底层的人或网络边缘的人,其在政策网络中的地位不高,掌握网络资源较少,其政策参与的效度当然也不会高。
可以说,在中国目前的政治体制下,政府在公共政策的运行中起着决定性的作用。
在公共政策创新中,一旦政治源流排斥了其他的问题源流和政策源流,就很可能造成政策方案与政策问题、政策效果的偏移,出现伪创新,这直接影响到公共政策实际作用的效力和后果。
因为由于行政体制因素、政策溢出效应、问题规避等因素,政府在不正确的“政绩观”的驱使下,往往造成公共决策中方案意识压倒问题意识、绩效评估。
3、非正式关系影响、既得利益团体抵制导致政策网络趋向封闭,形成政策变迁中无效率的路径依赖网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系以及在此过程中形成的行动准则,反过来会制约和影响它们之间互动和相互作用。
即在网络关系中由于受以前固化程序规则的影响,互动模式倾向迟滞以及共同的利益联结,减少了竞争性话语得以表述的机会,呈现偏向少数人对话的倾向,对新的进入者会有很强的排斥性,这会造成网络结构组成要素之间的隔离。
从而直接导致了政策创新的路径闭锁。
一是政策网络理论强调非正式关系在政策制定过程中的重要性,但随着社会资本的消极作用的加强,特定的社会关系网络往往会逐渐由开放走向闭合。
具体地说,“家国同构”的社会结构特点容易导致政治权力和人际关系蜕变为社会资源配置的主要手段,如果不通过社会关系网络,个人很难做成任何事情,甚至一些法律明文规定的事情,也要借助社会关系网络才有可能得到更好的施行。
在这个过程中,“关系”基础为交往双方的“人情”、“面子”等的互赠提供了一个相对封闭的平台,阻碍了政策创新进程以及创新政策的公正性,形成政策变迁中无效率的路径依赖。
二是处于转型期的中国社会,利己主义膜拜的狂热尚未退却,经济利益的追求方兴未艾,而传统社会差序格局与家族本位观念的影响也为人们实现私利进行着催化。
政策变迁必然引起原有利益格局的调整,旧体制的受益者由于利益的驱动,往往通过“上有政策,下有对策”的方法阻碍政策创新,使得政策处于被“锁定状态”维持低效率的勉强运转,从而造成政策创新的时滞。
这种“锁定时滞”状态不仅不能解决现实政策问题,而且会成为社会发展的阻碍因素,即使新的政策安排较有效率,他们也将竭力维持现行政策安排,阻碍政策创新。
正如曼瑟尔・奥尔森所说:“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益,则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲”;它们在采取集体行动时,“不会关心社会总效益的下降或公共损失。
”[4]4、行动者缺乏为着共同目的的规范和规则,影响公共政策创新的有效性“与社会网络联系在一起的,是规范等内在制度以及规则———外在制度。
”[5]政策网络的规范也包括这两方面:既要用法律法规来约束,又要充分利用人类本身具有的道德良知,让网络行动者进行网络内自规范。
在政策网络中,如果“游戏规则”尚不能产生和维持竞争的公平性,那么差异主体在网络中的真实平等性以及权利与义务的平衡必然难以得到有效的保障。
规范是由生活在同一网络中的所有成员通过相互交往达成的社会契约发展而来的,能够促进群体内的合作,“非正式的制度确实为信任、忠诚和合作创造必要条件起着非常重要的作用。
”[6]非正式制度是与正式制度相对的一个概念,如社会的价值观念、伦理规范、意识形态等。
这种内在化的制度规范能够得到很高程度的遵守,组织和协调网络的参与者,使他们更加有效地共同行动以保证既定目标的实现。
但是,在现代社会的个体化、多元化、网络化的生存境遇中,由利益冲突而导致的社会矛盾更加尖锐与复杂,部分网络主体公共意识模糊,私欲心理膨胀,道德冷漠,人们的价值观念也更趋于个性化、多样化,社会的价值观念也难以保持统一,某些非正式制度一直所起的规范性、支配性作用则可能减弱或消失。
这导致人们在公共政策过程中只注重个人利益、局部利益和预期利益的最大化,严重影响公共政策创新的权威性分配、公平性调整和公正性对待。
另外,制度本身的不完善以及制度“软化”直接动摇了制度的规范作用。