调研报告：发挥地方人大常委会党组在国家权力机关工作中的领导核心作用

调研报告：发挥地方人大常委会党组在国家权力机关工作中的领导核心作用前言1927年《中国共产党第三次修正章程决案》，首次将“党团”在党章中单列为一章，共九条。

1945年党的七大党章将党团改称党组。

从此，党组制一直沿用至今。

在《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《党组工作条例》）出台之前，仅有党章第九章对党组作出了党内“宪法”层面的原则规定，共2条内容，200余字。

各部门党组开展工作的主要依据是根据党章、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、中组部《关于党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》及有关规定，制定党组工作规则，对自身的议事范围、议事规则和程序、民主生活会、党风廉政建设、作风建设、中心组学习等方面作出规范。

有的省（区、市），如湖南省，由省委统一制定《党委（党组）贯彻执行民主集中制的基本规则（试行）》，对党组工作运行作出相关规定。

但是，在全党层面，缺乏统一的制度规范，党组工作处于“无法可依”的局面。

党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。

”党的十八大以来，党中央多次强调党的制度建设，2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》正式发布，明确了30余项制定、修订、健全、完善的法规，《党组工作条例》就在其中。

2015年5月29日，中共中央政治局会议审议通过了《党组工作条例》，明确规定党组是领导机构，在本单位发挥领导核心作用。

并对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求。

为党组设立和运行提供了总依据总遵循，使党组整体运行和工作走上了制度化、法制化轨道。

多年来，地方各级党委在发挥好总揽全局、协调各方的领导核心方面进行了有益的探索，从政治上、思想上、组织上加强对地方工作的领导，逐步形成了党委领导工作新的格局。

在这个新的领导工作格局中，党委做到了站高一步，看远一步，想深一步，从整体推进全局工作的要求出发，统筹协调好人大、政府、政协几套班子之间的关系，既体现集体领导，又体现了分工合作，做到了各司其职、团结奋进，形成了整体合力。

在新形势、新要求下，对人大常委会党组在国家权力机关工作中的地位、作用进一步进行审视，十分必要。

为此，根据XX省机关党建研究会第三课题组开展“严肃机关党内政治生活研究”的要求，省人大常委会机关党委以“适应全面从严治党新要求，开创机关政治生态新局面——关于地方人大常委会党组在国家权力机关工作中发挥领导核心作用的研究”为子课题，组成课题组开展相关研究工作。

课题组通过深入部分州市、县（市区）人大常委会调研，并在查阅相关资料的基础上，对地方人大常委会党组在国家权力机关工作中的性质、地位、作用等方面的问题进行了分析和研究，同时联系地方人大工作实际，对新形势下加强和改进地方人大常委会党组工作、发挥地方人大常委会党组作用提出了建议，以期对实际工作有所帮助。

一、地方人大常委会党组的性质和地位中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导地位是通过党的执政地位来体现的，而党的执政地位又是通过党对包括权力机关在内的国家机关的领导来实现的。

党的领导作用和执政地位是我国人民在长期革命斗争和建设中作出的历史选择，并且在国家根本大法——宪法中确立了法定地位，这是我国社会主义民主政治建设的最重要的保证。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证，也是做好人大工作的根本保证，对于这一点，在任何时候、任何情况下都不应该有丝毫的动摇。

党对人大工作的领导，大量经常性工作是由人大常委会党组承担的。

地方人大常委会党组能否在地方国家权力机关中充分发挥作用，体现了党对人大工作的领导能否充分得以实现。

（一）人大常委会党组是党在国家政权机关中设立的领导机构。

长期以来，对于党组的性质，在现实中有几种不同的看法：有的认为党组是党委的派出机构，等同于国家机关的工委。

有的认为党组是属机关党组织，是“机关党组织的另一种设置形式”。

有的认为党组是党在国家机关和其他非党组织领导机关设立的一种“组织机构”。

部分学者和党内绝大多数的同志认为，党组不是党的一级组织的一级党委，也不是党派出的代表机关，而是党设在国家机关和其他非党组织中的一种领导组织或领导机关。

课题组认为，理清党组的性质和地位，关键是要从以下三个方面来认识和把握。

一是正确辨析“党组”与“党派出的代表机关”。

党组是受批准它成立的党委的直接领导，对直属单位党组织只是指导关系，而党的工委是党委的派出代表机关，可以代表党委统一领导所属地区和部门党的工作。

《党章》第十条中就明确地把党“派出的代表机关和在非党组织中的党组”分别开来的。

二是正确辨析“党组”与“机关党组织”。

机关党组织包括党委、总支、支部，是属党的基层组织，而党组不是党的一级组织，而是一种党的领导机构。

党组是由本级党的委员会批准设立，在单位发挥的是领导核心作用。

三是不能把“领导机构”与“组织机构”并列起来。

党组之所以是党的一种“领导机构”，最本质的特征有两个方面：第一，《党组工作条例》第七条规定“党组书记一般由本单位领导班子主要负责人担任，主要负责人不是中共党员或者由上级领导兼任以及因其他情况不宜担任党组书记的，党组书记、主要负责人可以分设。

其他党组成员一般由本单位领导班子成员中的党员干部和纪检组组长担任，必要时也可以由本单位重要职能部门或者下属单位党员主要负责人担任。

”党组在成员组成上这种较高的领导层次性，是党的这种独特的领导机构的首要特征。

第二，《党章》第四十六条规定“党组的任务，主要是……讨论和决定本单位的重大问题”。

党组对本部门的重大问题具有决定之权，在本部门处于领导核心地位，但由于党组的特定情况，它对机关和直属单位党组织的工作又只能是担负指导责任而不能垂直领导。

党组这个独一无二的特征，使它有着而且能够起其他任何组织所不能替代的重要作用。

而“组织机构”则是一个泛词，其分类繁杂，而且组织机构的性质也各不相同，容易使人模糊不清。

只有用“领导机构”才能科学地揭示出党组的本质。

由此而言，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的“领导机关中设立的领导机构”。

而地方人大常委会党组是地方党委领导人大工作的重要组织保证，对同级党委负责，在人大工作的党员领导同志是党委派去工作的，他们首先是党员，然后才是人大的领导。

这就充分说明，地方人大常委会党组在确保党对国家权力机关的领导方面负有重大的责任。

（二）人大常委会党组是人大常委会和人大常委会机关的领导核心。

《党章》规定，党组的任务“主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作。

”邓小平同志也指出：“在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。

”党组能在本部门充分发挥自己应有的作用，是党组建设搞得好的重要标志，也是加强党对国家政权机关的领导的重要标志。

《党章》明确“党组发挥领导核心作用。

”《党组工作条例》进一步指出“党组……在本单位发挥领导核心作用。

”我们要注意从整体上去把握和揭示党组的这个“领导核心作用”。

我们党是执政党，而党对国家机关的领导，在组织上是通过党组的活动和作用来实现的。

从实际情况看，党组都是行使了本部门“领导核心”的作用。

全面执行党组的五项主要任务，实质上就是党组在部门形成领导核心、发挥了领导作用的集中体现。

党组在本部门处于领导核心地位，应发挥领导作用，既体现了党章规定的精神，又符合客观实际情况。

当然，党组的这种领导作用与地方党委的核心领导作用是不能完全一样的。

党组的领导作用，主要体现在全面有效地执行党章规定的党组五项主要任务上，其领导核心也主要是在本部门形成领导核心，对直属单位党组织的工作只能起指导作用，而不像地方党委那样统一领导所属地区党的工作，起核心领导作用。

在讨论和决定重大问题上，党组虽然也有权讨论和决定，但一般只限于党组职权范围以内，在执行党委决议过程中涉及本部门的重大问题。

课题组认为，作为地方人大常委会党组，必须通过履行自身的职责来实现党委对人大工作的领导，保证党的路线、方针、政策和党委重大决策部署的贯彻落实。

地方人大常委会党组领导核心作用的充分发挥，是加强党对地方人大工作领导的组织保证。

在具体实践中，必须注重加强党的领导与发挥国家权力机关作用的一致性。

各级党委要把人大工作列入重要议事日程，定期听取人大常委会党组的汇报，讨论、研究人大的工作，关心人大的建设。

地方人大常委会党组要建立和健全向同级党委的请示报告制度，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。

同时，地方人大常委会党组和人大代表中的每一个党员必须牢固树立两个基本观念：一是自觉服从党的统一领导，在党委总揽全局下发挥好领导核心作用。

二是围绕党的中心任务开展工作，自觉把人大工作置于党领导下的全局工作之中。

二、地方人大常委会党组在党的全局工作中发挥的作用按照党委“总揽全局、协调各方”的领导格局，党委是本行政区域党组织的领导核心，在本级各种组织中发挥领导核心作用，主要抓方向、方针，大事、大局，努力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部。

地方人大常委会党组要认真贯彻同级党委常委会的决议，将有关决策、主张通过法定程序变为法规或有关决议、决定。

根据党委确定的地方人大常委会党组的职责定位和法律赋予地方人大的职能，课题组认为，地方人大常委会党组在党的全局工作中应当发挥好四个方面的作用。

（一）充分发挥“主渠道”的作用，及时了解民情反映民意汇集民智。

地方人大常委会党组要把领导核心作用体现在保障人民当家作主上。

人大及其常委会不仅是地方国家权力机关，也是重要的民意机关。

各级人大常委会不仅联系着本级人大代表，而且还通过基层人大及其常委会，与辖区各级人大代表保持着密切联系，拥有其他机关不可替代的独特优势。

地方人大常委会党组要积极探索反映社情民意、参与党委民主决策的具体途径，要立足人大的特点和优势，在党的民主决策中充分发挥人大及其常委会的民主主渠道作用。

一要发挥代表反映民意的优势。

要尊重代表主体地位，支持和保障代表依法履职，坚持代表来自人民、植根人民的特点和优势，更好发挥代表作用。

加强人大常委会同代表的联系，扩大代表对人大常委会、人大专门委员会工作的参与，畅通社情民意反映和表达渠道。

加强人大代表同人民群众的联系，完善代表联系群众制度，推进代表联络机构和网络平台建设，更好发挥代表在了解民情、反映民意、集中民智方面的独特作用，从广度和深度上汇集代表的意见建议，进行科学的综合分析。