农村义务教育政策落实的现状问题与对策研究

农村义务教育政策落实的现状问题与对策研究内容摘要：改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村教

育也取得了令人瞩目的巨大成绩，但同时也应当清醒地看到，在农村和农业的发展过程中，农村教育还存在着许多不适应的地方，面对着许多问题和困难，农村教育仍是我国教育中最薄弱的一个环节。

关键词：农村义务教育问题对策

我国作为一个农业大国，农村人口占全国总人数的百分之八十以上，农村义务教育肩负着对亿万农村孩子实施基础教育的重任，直接影响着农村青少年的身心健康，更是直接关系到我国义务教育的总体质量，决定着农村劳动者素质的提高和农村经济的发展。当前，建设社会主义新农村，构建和谐社会的教育事业，不能忽视农村教育的发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（下称纲要）强调了普及和巩固农村九年制义务教育。农村教育要发展，义务教育是重点；义务教育要进步，素质教育是关键。然而，我国广大农村义务教育中的政策落实现状却不容乐观，仍有许多问题亟待解决，这直接说明了国家关于义务教育的政策落实是不够深入的，因此这种不够深入的政策落实不到位而产生一系列严重复杂的教育问题。本来就我国农村教育面临的问题及其出路作一简略探讨。

—，农村义务教育存在的问题

众所周知，中国的社会主义发展还处在像工业化过渡的阶段，有的地区甚至还是以原始的手工农业生产为主，农民占人口的绝大多数，农村问题关系到中国的基本国情，而且大多数农村人口继续快速的增长，经济有非常落后，贫穷和由此产生不平等越来越严重，城市和农村的差距愈来愈大。总之，人口压力大，文盲率高，卫生条件差，

交通等基本设施缺乏，是我国大部分农村的普遍情形。农村教育尤其面临严峻的困境，具体表现在以下几个方面：

（—）农村义务教育落后

由于农业经济发展缓慢，农村财政紧张，各种经费特别是义务教育经费严重不足，从而导致农村学校的持续发展难以实现。农村学校的环境相当艰难。从硬件来看，农村学校教学和办公环境、教学仪器、试验设备、图书资料和城市相比差距明显，有些学校根本就没有看见过电脑，也没有图书室，有也只是聊胜于无。有些学校危改资金缺乏，潜在的安全危险仍然没有消除。以前分级办学，以村为单位负责，区县为辅；改革后农村以区县为主，上面的资金不能到位，农村的危房改造出现真空。

1，城乡之间的经济发展存在差异

自从我国实行市场经济以来，经济取得了迅速的发展，但城乡之间的经济差异仍然比较大。可以说，城市的发展在某个程度是以牺牲农村经济为代价的。由于城市的经济发达，稍有能力的农民都去城市打工，留下的基本都是一些老弱病残。虽然打工者可以挣钱回农村来补贴生活，但是对农村经济的发展并没有多大的促进。由于经济不发达，农民的社会地位不高，农村的义务教育自然不能很好的发展。最近，我国已对“三农问题”给予了必要的重视。

2，制度改革带来的问题

国务院曾就农村的义务教育问题作出规定：“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。”“分级办学，分

级管理”曾经使得农村经济体制改革初见成效，但是随着市场经济体制的逐步完善，国民收入的分配格局和地方政府的财政实力都发生了较大变化。国家只承担城市的义务教育经费，农村地区的义务教育费用一般由县级政府来承担。于是，县级政府的财政能力就成了决定农村义务教育质量的关键。俩次税费改革后，县政府已无法承担起沉重的财务责任。这样的话，农村教师由于工资收入缺少来源，就只能纷纷外出打工，从而造成了农村教育质量越来越差的恶性循环。农村义务教育是一项战略性的任务，基础薄弱，难度很大，只依靠县政府的力量不够的，需要全社会自上而山下的关心和支持。

3，社会各方面因素的影响

农村的基层领导对于义务教育的战略地位还没有一个清醒的认识，就普及九年义务教育视为一个包袱，对上面采取应付，敷衍的态度，甚至通过造假的手段提高教育普及率调查。检查合格之后就出现松懈的情绪，对于义务教育的重视和投入程度明显不足。这将大大阻碍农村地区的义务教育发展。因此，教育产业化改革之后，每年都有大量学生毕业过找不到工作。很多农村家庭不愿面对这样的风险，情愿让孩子早日参加工作。而且由于乡镇企业的调整，再加上自然灾害和税费制度的改革，农村家庭的经济增长幅度不大，有些甚至还呈下降趋势，有些家长的文化水平较低，目光短浅，认为让不让孩子读书是自己的私事，这些家长只顾眼前的利益而没让孩子接受正规的教育。这也是农村地区教育落后的一个重要原因。

（二）教育质量得不到保障

由于农村老师的工资普遍比较低，因此一般的大学毕业生都不愿意到农村去教书，所以农村中小学的教师整体素质较低，但是同时人事制度和管理制度又严重制约着师资力量的调整。一方面主要的骨干教师大量流失，尽量往城里调，另一方面，学校宁愿增加代课教师，因为一名公办教师的工资相当与五六名代课教师的报酬。在农村很多学校，没有体音美教师，老师往往全才全职，什么课程都教，如此可想其教学质量，很多学生到了小学六年级还不如城里的二三年级的学生，连自己的姓名都拼不出来。

（三）义务教育的财政投入不足

目前农村的义务教育的教育经费严重入不敷出。政府对教育的投入远远低于发达国家，目前大致徘徊在GDP的2.5%——2.7%之间，而教育法则规定政府应努力使教育投入达到GDP的4%，教育经费的投入增加远远跟不上农村教育发展的需要，如果政府对此漠然，对应负义务举重若轻，则民间设置再多的这个工程那个工程，都近乎杯水车薪。

（四）农村学生辍学率高

近几年，农村学校的学生在义务教育阶段的各个年级出现了不同程度的流失，尤其是初中阶段尤为严重，令一些学校到了难以维持的地步。学校。社会，经济，家庭和其他因素的影响，使农村义务教育阶段辍学率居高不下。农村中小学生辍学是多方面因素综合作用的结果，由于这几个原因相互交织，决定了这一社会问题不可能在短时间内得到根本解决。

1，应试教育的缺陷，加大了学生的厌学心理

在课改数年后的今天，扔把应试教育作为升学，评价教师业绩，衡量学校质量管理的主要手段，使片面追求升学率成为学校工作轴心，成为广大中小学生的无形压力，造成许多学生心里失衡，目标迷茫。分数的竞争，家庭的压力使部分升学无望的学生不堪胜任，对读书产生惧怕心理，学生经历了几次考试失败体验并逐渐积累，就会形成“我不行”的自卑心态。在应试教育的背景下，“学生证”很难得到教师的帮助。久而久之，他们无法承受考试和心理的双重压力，只有选择辍学。

2，教学内容脱离实际，挫伤了学生的学习积极性

现行教学内容的设计和组织“城市中心”的倾向较为严重，没有充分考虑农村学校，尤其是贫困农村学校的实际情况，无法帮助那些不能继续升学的学生适应农村生活。而且农村初中升学率低，约在30%——40%，大部分农村初中毕业生要走向农村或其他劳动岗位，而现行的农村教学内容仍围绕升学考试组织，根本不适应农村初中的实际情况。许多升学无望的学生感到学校里学的东西对他们无用，而有用的东西又不学，学习的积极性受到挫伤。

3，经济压力大，促使学生辍学

农村中小学生辍学的最主要原因虽然不是经济问题，但其内在原因还是多与经济有关，比如：农村学生大学的入学率在不断降低，费用不断升高，就业压力越来越大，收入越来越不稳定，学生上学投入与预期收益比大大降低，使家长对子女辍学采取听之任之，甚至纵容

的态度，而作为未成年人，中小学生还不能对自己的人生进行规划，也不太理解学习的意思，在学校遇到挫折很仍有产生退学的想法，这是若得不到家长的支持，很容易造成事实上的辍学。

二.农村义务教育存在的问题

（-）从师资力量来看，农村教师合格率偏低

从师资力量来看，农村教师合格率偏低。从统计数据来看我国农村中学教师的学历合格率不算太低，但农村城镇教师的学历基本上都是师范生教中学，而村小基本就是没有学历或进修过的中学水平的老师在任教，在加上相当一部分学历不明的代课教师的存在，使得农村教师的总体水平不高。而且，我国教师的学历要求偏低。如果将中小学教师的学历要求提高一个层次，那么，我国农村教师的合格率将大大降低。如今农村义务教育中学历和能力合格的科学，英语，艺术类专业教师严重短缺，而专业教师的缺乏又成为实施素质教育和提高教育质量的“瓶颈”。素质教育是全面发展的教育。农村中小学基础课程专任教师的缺乏，严重制约着素质教育课程的设置，还谈什么全面发展呢？华中师范大学教育学院教授周宏宇就认为，农村教育问题的关键是教师问题。不从根本上解决农村教师队伍建设问题，农村教育的振兴，农民的脱贫致富和文化程度的提高，农村精神文明建设等工作都是空话，无稽之谈。由此可见，农村教师队伍的建设，农村教师整体素质的提升是当务之急。

（二）从教育观念来看，素质教育思想尚未得到重视

从教育观念来看，素质教育思想尚未得到重视，在市场经济的冲

击下许多家长只看眼前利益，忽视孩子的教育问题，一旦孩子升学无望，就放松了对孩子的教育，对学校教育质量更是漠不关心。家长如此，有些教育工作者也是如此。有些地区从小学一年级就大搞竞赛评比，并以此为依据奖先罚后，严重违背义务教育的根本要求。历史的车轮驶入二十一世纪，素质教育已经成为新时期教育改革的主旋律，但许多农村教育工作者的教育观念仍然没有得到根本性转变，依然沿袭传统的教育管理模式和教学模式。领导用老法子管，教师按老路子教，对素质教育认识不足。至今仍有部分教师将素质教育等同于音、体、美课程，认为与自己的语文、数学无关，或者一股脑将素质教育归因于外部客观条件。教师缺乏革新意识和工作热情必然影响工作绩效，进而影响农村教学质量的提高和义务教育的普及。据调查，农村义务教育阶段学生辍学的主要原因不再是家庭贫困，交不起学费，而主要是学习成绩不良、厌学。这部分学生学习的主要困难是基础差、课程跟不上。素质教育是面向全体的教育，“一个都不能少”应该是基本的目标，但为什么会有这么多学生因厌学而辍学呢?我们不得不反思农村义务教育的质量问题。因此，只有扎实开展素质教育，全面提高农村义务教育的质量，使每一个学生愿学乐学，才能根除严重的辍学现象。

（三）从教育投入来看，农村义务教育生均教育经费不足

从教育投入来看，农村义务教育生均教育经费不足。在教育经费方面，我国城乡差距十分显着。2005年我国城镇小学生人均教育经费平均为1784元，农村为689元，城镇是农村的近3倍。初中生均

教育经费城镇平均为1955元，农村为814元，城市是农村的2倍多。素质教育是农村学校连基本的教学设备都不齐全，又如何开展全面的素质教育呢？随着教育事业的发展，我国中小学教师队伍建设取得积极进展，各级政府为提高中小学教师的地位待遇，解决教师工资保障，稳定骨干队伍作出了不懈努力。但义务教育阶段农村师资力量薄弱的问题仍然没有从根本上得到解决，存在着这样的问题：

目前，政府部门对教育的投入远远低于发达国家，对农村地区的教育经费投入也无法满足农村教育发展的需求。在中国，有60％以上的人口住在农村，农村义务教育本应成为国家教育经费投入的重点。但是随着义务教育方向的调整，目前教育经费不断向高等教育投入，在义务教育投入方面也不断向城市倾斜，如此一来就造成农村地区义务教育面临着经费短缺问题。

此外，随着农村的税收费改革制度的实行，在农村教育的工资中，教育集资和教育附加被取消了，乡政府不再直接承担义务教育的财政费用，这个担子基本落在了县政府的身上，这使得有些地区的县政府不堪重负，难以兑现教师的正常工资，从而不能维持学校的正常运转。为了及时发放教师工资，有些学校变相从学生那里收取各种费用，这样就会产生很多新的问题，不利于教育事业的发展。

三.中国农村义务教育公平的具体实现途径

（—）改革户籍管理制度，建立城乡统一的户口登记制度

1，改“户籍制”为“居住地制度”，实行城乡统一的户口登记制度，依据居住地来登记户口，任何个人和家庭只要在一地有稳定的收

入来源或正当的职业，就有资格在这里办理户口登记，取得居住证并依法享有当地居民应有的权利和义务。

2，取消户口背后附着利益的功能，使城乡人民在户口面前人人平等，保障农村儿童享有与城市儿童同等的教育权利。取消农业，非农业户口的划分，从户口性质上取消城乡居民的差别。

（二）确保国家对于农村义务教育的投入

1，创新模式，积极实施薄弱学校改造工程建设。近年来，我市不断增加教育投入，建立和完善与公共财政体制相适应的教育财政投入机制，依法保证“三个增长”，为城乡教育统筹发展提供了物质保障。

根据农村学校设备薄弱的现状，市教育局每年都拨出专项经费，用于农村学校的理化生实验室，图书室建设，为偏远的农村薄弱学校配备基本的教学仪器设备，教育教学软件，体育器材和图书等。目前，各县（区）农村中学仪器全部到二类标准。

2，加大投入，以教育信息化促进教育现代化。推进教育信息化，是全面实施素质教育的根本要求，也是提高教育教学质量和办学效益的必由之路。

3，深化改革，促进区域内师资配置均衡化。师资配置的均衡化是促进教育均衡发展的重要前提之一。有骨干教师组成的支教团，定期到农村偏远学校进行教学观摩，支教；为提高薄弱学校管理水平，通过选聘教师赴农村中小学任教，实行城镇骨干教师“送教下乡”和城乡中小学“对口结对帮扶”，专家和“名师”引领等举措，有效地

促进了农村中学教师的专业化成长和区域内师资配置的均衡化。

4，狠抓落实，确保“义保”经典落实到位。深化农村义务教育经费保障机制改革是促进义务教育均发展的重要举措。全面免除义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。在市，区财力十分紧张的情况下，我市多方筹措经费，采取“分级分类分时段”办法，市直免杂费资金按省核定标准由市财政全额承担，三区免杂费资金按省核定标准由市和区8：2比例分担，保证了义保改革所需经费及时落实到位，我市先分四次下拨义保经费，资金拨付到位率为100%。

（三）实现农村义务教育真正的免费

免费是实现农村义务教育公平性的基本保障，在世界各国的义务教育过程中，许多国家不仅免收学费，而且免除课本费，住宿费，补助伙食费及交通费等等。

在我国，尽管1986年的义务教育法规定义务教育免收学费，但却又规定可以收取一定的杂费。2005年，我国初步决定实行“俩免一补”政策，在俩年内全面免除农村义务教育的学杂费。从2006年秋天开始，西部地区农村的孩子上学时就可以享受上述政策了。

由于我国2∕3以上的国土都是山区及丘陵，农村人口大多数居住比较分散，再加上前几年整合教育资源，合并了许多农村办学点，因此，许多地方农村的孩子从小学时代起就不得不到离家很远的学校就读，分担很大。

因此，要真正实现农村义务教育的免费，政府可以参考韩国普及

义务教育“先农村，后城市”的经验，从义务教育的公平性出发，在城市尤其是发达地区暂缓实行全面的免费义务教育政策，把有限的资金主要投入到广大农村地区。

（四）结合农村地区的实际情况发展义务教育

考虑到有些贫困地区半数的小学毕业生升不了初中，农村学校应当改变以往照搬发达地区和城市义务教育办学模式的做法，防止单纯强调义务教育的所谓“知识性”，“系统性”的做法，纠正片面追求升学率的倾向，转“升学教育”为“素质教育”。贫困地区必须坚持从当地实际出发，注意课本课程的发展，寻找教育与经济发展的结合点，并以此为突破口，增强义务教育与地区经济发展的联系及对群众入学的吸引力。

解决农村义务教育问题的关键在于发展农村的经济，政府部门应制定各项有利于农村经济发展的政策。目前我国农村经济还很不发达，教育问题还没有得到应有的重视，在这种情况下，需要改革城乡失衡的教育制度，教育投入应多向农村倾斜。还需要政府采取措施加以引导，用城市的资源来带动农村地区经济和教育的发展。

城市对于农村的扶贫不能只限于项目和基础设施建设，而应多转移到只是扶贫上来。城市的科研机构可以通过参与农村的教育体制改革，将自己的科研成果尽快的转化为农村的生产力，通过培养农村职业技术人员，提高农民的素质，增强其自身发展经济的能力。从根本上促进农村现代化的发展。

各级政府还应充分利用教育资源优势，像农村地区定期培养输送

合格的教师，发达地区应做好对贫困地区的教育支援对口工作。此外，目前我国还存在很多农村流动人口，对于这些流动人口的子女来说，义务教育有时只是空话。城市应充分利用自己的教育资源，帮助农民工子女的教育问题，尽可能让每个孩子都有书读。

（五）加强农村义务教育师资队伍的建设

1，加强基层教育体制改革和制度完善建设，提高农村教师的整体素质。高素质的教师队伍是义务教育的必要条件。只有农村教师素质的全面提高，才能会有农村教育水平的提高。

2，构建稳定人才的激励制度。一方面，许多大学生为就业问题担忧；另一方面，广大农村缺乏合格的年轻教师。处于基础教育阶段的孩子活泼好动，更喜欢富有青春朝气和活力的年轻教师。学生对于年轻教师有一种明显的“向师性心理”，而这种心理对学生的影响是潜移默化的，有时甚至是不可估量的。同时，年轻教师与学生的年龄差距小，更有利于师生间的交流。许多大学生不愿去农村就业的原因之一是农村的工作条件差，学习环境不佳。我们除了提供优厚的待遇外，还应该建立起一套人才培养及流动机制，以吸引大学生到农村就业。对于愿意到农村任教的大学毕业生，可以考虑减免归还其在校期间的助学贷款，以鼓励大学生到农村建功立业。如湖北省的“代偿制度”吸引了不少大学生到农村就业。这一举措不仅解决了贫困地区高素质教师紧缺问题，同时也解决了一部分大学生就业难的问题，另外还可以尝试对农村教师实行相关的优惠政策。例如，在那次工作过并作出一定成绩的教师在进行学历深造或报考公务员时，给与一定的优

惠政策。这种做法也许会影响农村教师暂时的稳定，但从长远的角度来看同样会给农村教育事业注入源源不断的新鲜血液。教育部等部委将启动“特岗计划”，2006年将安排2——3万个特设岗位。这一计划通过公开招募高校毕业生到西部俩基攻坚县一下农村义务教育阶段学校任教，逐步解决农村地区师资力量薄弱和结构不合理等问题。其实，广大中部农村地区也面临这些问题，如果将此项政策推广到我国中部农村地区，对于促进中部教育的发展具有重大意义。

3强化农村教师继续教育。许多教师知识老化，观念不新。这与长期不进修学习有很大关系，应该加大农村在职教师培训力度。《纲要》提出“实施农村教师培训计划，使中西部地区50%的农村教师得到一次专业培训”的伟大目标，努力向这一目标外进将有利于逐步提高农村教师的整体素质。继续教育不能流行于形式，要狠抓成效，建立一套继续教育评价体系以确保继续教育的效果。同时，要稳步实施代课教师，老龄教师，学历不合格教师的转正，提前退休和辞退工作。

4，优化资源配置。如何利用现有的教师力量、优化现有教育资源也是一大课题。可以尝试实施城乡在职教师之间的定期交流与合作，这种方式有利于教师之间互相交流教学经验，共同探索先进的教育模式。河北省清县进行大胆实践，区域内的教学实现统一安排，教师统一使用，开展了区域“走教制度”，走活了素质教育一盘棋。

可以制定稳定农村义务教育教师的必要政策，对在贫困地区工作的教师实行地区津贴和住房优惠政策，并对农村教师参加进修培训给予一定物质与精神上的支持。改革完善现行中小学教师职务评聘制

度，逐步建立具有中国特色的，类似国家公务员制度的中小学教师职务等级制度。

农村地区的学校人事制度不够合理，比如有些地方的教师不是超编，就是缺编，五十岁以上教师比重偏大，而且学校待遇很低，很多优秀的教师都不愿意从事农村教育事业。面对这种情况，首先应加大创收，提高教师待遇。积极向社会呼吁，争取来自各界的支持，大力发展校办企业，加大农村教师的创收。保证教师的待遇跟当地公务员等同，重视教师的身体保健，医疗等问题。其次应提高农村教师的编制数量，启动农村教师的岗位津贴制度，对于相对较差的农村教师，可以先让其到先进的学校挂职锻炼，积累教学经验。此外，在提高教师经济待遇的同时还应加大宣传工作，加强教师的师德教育，通过评比表彰，事迹宣传等方式，引导教师的需求层次向高层次的精神水平发展，弘扬教师的爱岗敬业精神。最后，还应鼓励教师参加合格学历的进修，提高农村教师队伍的学历层次，还应鼓励教师参加地方组织的各类培训，使农村教师较快的接受新的知识，信息和新的教学手段，以适应社会发展的需要。

主要参考的文献：

（1）《积极推进义务教育均衡发展进一步促进教育公平与公正—教育部出台进一步推动义务教育均衡发展的指导意见》，石油教育2005年03期，第94页

（2）张军凤，王银飞，《平等配置义务教育经费——兼谈“以县为主”的农村义务教育经费投入体制》，基础教育参考2005年01期

第33～34页

（3）纪晗编着：《税费改革对农村义务教育的影响》，财会月刊2005年10期31～32页

（4）杨华祥，张玉，《武汉市农村教育问题分析》，《武汉经济社会形式分析与预测》，武汉出版社2005年3月第1版，第382页至394页