外国行政制度

外国行政制度◆概论：外国行政制度综述◆第一部分英国行政制度◇第一章英国行政制度的历史源流◇第二章行政环境：英国议会简介◇第三章英国国王◇第四章中央政府◇第五章地方政府◇第六章文官制度◆第二部分美国行政制度◇第一章总统与中央政府◇第二章中央行政部门◇第三章地方政府◇ 第四章公务员制度◆ 第三部分日本行政制度◇第一章日本行政体制改革的历史◇第二章战后政治体制◇第三章中央行政机构◇第四章地方制度◇第五章公务员制度◆ 第四部分外国行政制度的简要比较概论：外国行政制度综述本章学习目标通过本章的学习，了解外国行政制度的课程基本内容，并对外国行政制度有一个总体的概念。

本章重点难点外国行政制度的总体概念。

第一节、课程基本内容介绍在主要的西方国家，实行议会民主制。

议会民主制国家是严格按照立法、行政、司法三权分立的原则组织其政府的，即把国家的立法权、行政权、司法权加以划分，分别由议会、政府（内阁或总统）、法院掌握，各自独立形式职权。

同时，从宪法和法律上确立了立法、行政、司法相互间的权力制约和均衡的关系，以防止集权于一人和个人专断、滥用权力的现象发生。

除了专业的学术讨论，人们通常并不严格区分政府与行政这两个概念。

有人认为，所谓的狭义的政府，即指行政。

广义的政府是泛指依法行使国家权力的一切机关，包括立法机关、行政机关和司法机关。

狭义的政府是专指执行和贯彻法律，负责组织国家事务的行政机关。

实际上，在西方国家，政府是指与立法、司法相分立的行使行政权力的机关。

因此，就是本课程所指的行政。

行政制度或政府制度，是指政府的机构与功能，包括政府的组织形式，组织程序，职权范围，官员的任免等。

因为课时有限，本门课程主要探讨英国、美国、日本三个国家的行政制度，兼顾其他一些国家。

这样安排的目的，是希望学生通过对三个极有代表性的国家的行政制度的较为细致透彻的了解，而能够对外国行政制度有比较深入的理解。

首先讨论英国。

因为英国是世界上最早的民主宪政国家，现代许多国家的最主要的制度特征都源于英国。

如：其一，代议制原理。

代议制的构成要素，或被认为是代议制本身的议会制度，是在英国得到完善并传到其他国家的。

英国是"议会之母"。

现代世界上许多国家采用一院制，但仍有许多国家是两院制。

而两院制也是英国的发明。

其二，阁员责任制，也来自英国。

它是内阁成员对国政负责的一项原理。

近代的民主，要求实行责任政治，政治家既能获得荣誉，也必须为他们的错误负责。

但是，承认并追加国王对国政的责任，并付诸实行，企图对国王定罪，这是与君主制，特别与世袭的君主制相矛盾的。

为了调和这种矛盾，便有了阁员的责任制，由内阁承担责任。

这种制度在理论与实践上都具有完善形式的是英国。

可以说，现代国家，没有哪一个不曾受到英国的影响，总是或多或少采纳了英国的政治制度，包括某些君主国、共和制国家、社会主义国家。

我们首先探讨英国的行政制度，可以了解许多行政制度的本源由来，可以了解这些制度最初产生的背景与目的，了解这些制度在没有外来干扰的情况如何发挥作用。

第二个国家是美国。

选择美国的原因有以下二点：其一，美国是世界上建立共和制最早的国家之一，其政治和行政制度独具特色，如成文宪法、总统制、国会两院制、司法审查、联邦制等，因而也有许多原创性的制度。

其二，美国是目前对国际政治影响最大的国家，许多国家外交的重点是与美国的关系。

我们研究美国行政制度，探讨美国政策制定的程序与方法，将有助于我们了解风云变幻的国际形势。

第三个国家是日本。

日本是东方大国，是中国的近邻，同样受到儒家精神和佛教的深刻影响，具有东方人共有的某些心理特质。

日本的行政制度受西方影响很深，但仍有浓郁的东方色彩。

同时，日本是一个后起的工业化国家。

不论其制度本身如何西化，其实际运作则不但具有一些东方特色，而且历次改革中都存在许多问题，与成熟的民主国家还有很大的差别。

日本行政制度的变化，无疑对我们国家有借鉴意义。

本课程在其他部分也会涉及到另外一些国家或发展中国家的行政制度的特点。

一方面，介绍外国行政制度的多样性和复杂性，另一方面，分析类似的甚至同样的法律条文，相近的组织机构，在发达国家和发展中国家其实际效果的差异。

也就是说，最重要的不是那些由政府颇布的宪法、法律和条例等等，甚至不是机构的设置，而是这些制度为何产生、如何产生以及它们的实际的运行机制。

这些则与特定国家在特定时期的经济基础、政治环境和文化传统等因素有关，需要了解这些国家的历史。

在有些发展中国家，如非洲的一些刚刚独立的国家，有着与英美差不多的宪法、法律、议会、法院和行政机构，但实际的政治和行政则有天壤之别。

在这些国家，宪法和议会从一开始就是某种装饰，法律从来就没有认真执行过，或许根本就不想执行。

这些国家机构间的权力分配不是按照宪法和法律，往往因人而异，甚至与军队的支持有关。

不论西方国家，还是中国，其行政体制的形成，都有复杂的历史和现实因素，是在不断解决各种实际问题、适应各种需要的过程中逐步建立起来的。

我国今后的行政改革，虽然必须大量借鉴外国的经验，但毕竟要与我国的社会经济的发展相适应，要根植于中国特有的文化传统与现实环境之中。

因此，研究外国行政制度，不能仅限于分析西方国家现有的法规制度，而首先要研究行政制度的起源，研究西方行政制度得以产生并不断发展完善的社会基础，从而加深对外国行政制度的基本精神、主要原则和具体制度的理解。

本门课程具体内容安排如下：《外国行政制度》概论：外国行政制度综述第一部分、英国行政制度第一章、英国行政制度的历史源流第二章、行政环境：英国议会简介第三章、英国国王第四章、中央政府第五章、地方政府第六章、文官制度第二部、美国行政制度第一章、总统与中央政府第二章、中央行政部门第三章、地方政府第四章、公务员制度第三部分、日本行政制度第一章、日本行政体制改革的历史第二章、战后政治体制第三章、中央行政机构第四章、地方制度第五章、公务员制度第四部分、外国行政制度的简要比较第二节、政府制度的基本分类古今中外，对政府制度有多种不同的分类方法，亚里士多德认为，可以以"最高治权的执行者"人数的多寡为标准，把政府分为君主政体、贵族政体和民主政体三种。

现在，世界各国的政体纷繁复杂，通常所使用的分类法是依据以下四种不同的标准：一、君主立宪制和民主共和制君主制作为一种政体，是指以君主（国王或皇帝）为国家元首的政权组织形式。

在波兰、神圣罗马帝国、俄国、克洛维统治以前及18和19世纪的法国，君主是由选举产生的，但绝大多数君主是世袭制。

君主在实际上和名义上掌握国家的权力，并通过军政官僚机构管理国家。

君主立宪制又称有限君主制，是指有些国家中君主（国王、皇帝、天皇等）为世袭国家之首，但其权力由宪法规定，受到一定限制的国家政权组织形式。

君主仍保留着各种各样形式上的和象征性的权力。

目前大多数发达国家已不再实行君主制的政治制度，现在仍采用君主制的国家约有30多个，它们是：亚洲14国（巴林、文莱、日本、约旦、科威特、不丹、马来西亚、泰国、尼泊尔、阿曼、卡塔儿、沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、柬埔寨）；非洲3国（莱索托、摩洛哥、斯威士兰）；欧洲11国（比利时、丹麦、列支敦士登、卢森堡、摩纳哥、荷兰、挪威、西班牙、瑞典、联合王国、梵蒂冈）；大洋洲2国（汤加、西萨摩亚）等。

共和制是君主制的对称，指国家权力机关和国家元首由选举产生并具有一定任期的政权组织形式。

采取这种政体的国家称为共和国。

共和制最早产生于公元前5世纪的古罗马和古希腊等奴隶制国家。

在西方国家，革命比较彻底的国家广泛采用民主共和制。

二、单一制和联邦制单一制是由若干行政区域单位构成单一主权国家的一种国家结构形式，国家最高统治权集中于一个或一组机关，因此单一制政府又称中央集权制政府。

其特点是：单一制的国家实行统一的中央集权，全国只有一个立法机关，一个中央政府，统一的宪法和国籍。

为了行政上便于管理，将全国划分为若干个行政区域，各行政区域的地方政府受中央政府统一领导和支配，在中央统一领导下，行使其职权。

在对外关系中，单一制国家是国际法主体，各行政区域的地方政府不具有国家的外部特征。

目前在西方国家中，多数采用单一制。

英国、法国、日本、意大利是单一制的实例。

在法国，由中央政府统一领导下，全国分为若干州，州下面为郡、县、市，地方政府的自治权极为有限，其职权不是由宪法，而是由国会制定的法律所规定。

实行单一制政府体制的国家，其地方官吏的产生及其权力的大小并不完全相同，有的实行任命制，有的实行选举制。

地方政府的权力有的可以规定得很大，有的则较小。

但不管属于那种情况，地方政府都必须服从中央政府的领导，不允许自行其是。

联邦制是由若干个成员国（如共和国、邦、州、省等）联合组成统一国家的一种国家结构形式，它是国际法的主体。

美国是最早实行联邦制的国家，后来加拿大、联邦德国、瑞士、澳大利亚、阿根廷、墨西哥、马来西亚等国家也采用。

联邦制的特点是：联邦及其成员国联合在一个公共主权之下，在联邦宪法规定的范围内，各有至高无上的权限，它们分别行使一定的国家权力。

联邦有统一的宪法和法律，设有最高立法机关，一般实行两院制，一院代表联邦国家全体，另一院代表各成员国；设有最高行政机关即联邦政府，有统一的或联合的武装力量；有统一的联邦国籍和统一的对外关系，由联邦统一行使国家的立法、外交、军事和财政等主要权力。

各成员国按照联邦宪法的规定，设立自己的立法机关和行政机关，有自己的宪法和法律。

如果成员国的宪法和法律同联邦宪法和法律相抵触，则以联邦宪法和法律为准。

各成员国在所管辖的地域内行使职权，领导各级地方政府。

成员国的公民除具有本国的国籍外，还具有联邦的国籍。

从两种政府的建立来看，各成员国政府不是由联邦政府所创立，相反，在大多数联邦制国家中，联邦政府产生于各成员国政府之后，由各成员国联合组成。

成员国政府的自治范围不由联邦政府决定，而是由联邦宪法决定，它们的权限也不受联邦政府的限制。

单一制与联邦制是国家权力结构两种不同的组织形式。

两者之间的基本区别，主要是看权威在纵向上的相对集中还是相对分散，具体来说就是：单一制政府实行中央控制，地方或省级政府在法律上只是中央的分支机构。

这一层次的政府所享有的各种自治权取决于中央政府的配合。

在联邦制度下，成员国政府享有由宪法规定的某些法律上和政治上的自治权。

这种自治权在各国宪法上的规定各不相同。

在一个具体的国家，不论是联邦制还是单一制，中央政府和地方政府的职权划分都是非常复杂的。

一般来说，双方的职权划分都是由历史形成的。

比如，如果是由本来相互独立的国家合并而成一个国家，则地方政府权力较为广泛。

凡是有深厚的地方自治传统的国家，地方政府职权较大。

而如果长期以来一直是一个统一的、中央集权的国家，则即使从法律上规定了许多地方政府的权力，在实际运作中，地方政府通常并不真正具有这些权力。