新时期紫线专项规划编制探索——以成都市紫线专项规划编制为例

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YAN JIU

JIAN SHE

新时期紫线专项规划编制探索

Xin shi qi zi xian zhuan xiang gui hua bian zhi tan suo

钟婷 张垒

国家自然资源部的成立和空间规划体系的推动，为规划行业带来深远变革。专项规划作为空间规划的重要补充，也需要新视野新思路。本文在对国内紫线编制情况进行研究的基础上，探讨了紫线专项规划的编制方法，针对成都有资源无管控，标准不统一、更新变化快、管理效率低下的问题，提出从城乡一体化全域进行规划管控，突出底线管控， 并提出建立更新制度从三个方面出发，首先通过扩展管控对象与范围，解决各类规划之间范围交叉、内容冲突等规划事权统一范围问题，其次建立信息平台解决信息数据不共享、审批信息不对称的信息权问题，以及建立年度更新制应对更新快的问题，以此重点解决规划的制度化问题，切实做到管得住、管得好、管得清，以期为其他城市类似实践提供借鉴。

2018年3月，国务院机构改革方案经十三届全国人大一次会议表决通过，组建自然资源部。这将意味着由一个部门统一行使所有国土空间用途管制。随之而来的是空间规划体系，也是当前我国规划领域最为重大的变革。从本次调整来看，淡化了传统的行业属性，更加强调整体、综合的理念，更加强调统一、协同的管理。专项规划与国土空间规划是对流辅助的关系，作为国土空间规划的重要补充，专项需要在此背景下创新思路。成都正在全力建设世界文化名城，其中物质载体的保护是重要组成部分。在此背景下如何编制管得住、管的清的城市紫线规划是值得探讨的问题。

一、相关进展1.紫线的定义

根据《城市紫线管理办法》（中华人民共和国建设部令第119号（2004年））本办法所称城市紫线，是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

2.理论研究与相关实践（1）国外相关研究

城市紫线可理解为国际上的历史文化遗产保护界限，发达国家一直贯彻的比较有成效。总的来说，国际上文化遗产的保护经历了一个法定化覆盖对象由点逐步扩散到面、法定化途径由单一到多元的过程。例如法国于1913年出台了国际上第一部保护文化遗产的现代法律《保护历史古迹法》，1930年通过了《景观保护法》，将自然景观及其中间的历史建筑都按照历史建筑的方法进行保护，从而摆脱单体的保护，提出了保护建筑周边的一定受保护的区域；1943年的《保护建筑古迹法》提出“历史建筑周边地区”的概念，在此基础上建立了建筑、城市和景观遗产保护区制度。美国于1906年的颁布了《古物保护法》，用于保护历史标志物，史前遗址。1916年成立了美国国家公园管理局，私人和民间机构无力保护的大型历史场所由政府重点保护。1966年颁布的《国家历史保护法》是迄今为止美国历史遗产保护的主要法律依据，其建立了历史场所国家登陆制度，完善了历史遗产的保护体系，明确了联邦、州及地方政府的保护机构的相互关系及其各自的责任和权力。

（2）国内相关研究与实践

国内关于紫线规划研究主要集中在以下三个方面：1）城市紫线及保护规划的相关概念研究，主要集中在对紫线及保护规划中出现的专有名词、保护对象等进行对比及解析；2）紫线规划中历史文化街区、历史建筑划定的技术性方法，从规划的技术路线、图纸成果深度、表达方式等角度提出紫线规划的创新性思路；3）关于提出建立完善管理制度、建立资金保障、采用数字化管理以及建立城市规划数据库，便于规划行政主管部口的管理以及建设过程的调档使用，鼓励公众对文保单位的保护利用进行监督方面的研究。

（3）国内相关规划实践

自《城市紫线管理办法》颁布以来，我国先后已经有北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、苏州、杭州等城市进行了城市紫线的专项规划编制工作，大大提升了各地对历史文化遗产保护的热情，历史文化遗产保护也得到长足的进步，并取得积极的效果。

苏州作为第一批历史文化名城，在紫线的编制的上严守保护底线，不仅对紫线管理办法中的保护对象进行划定，并且扩充了法定化保护对象的范畴，以五类对象为紫线划定重点，加大了保护力度。作为历史底蕴丰厚的区域，苏

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的方式，集成成都紫线的空间信息和属性信息，建立成都市紫线信息数据库。研究历史文化资源信息的不同用途，建立统一的数据库平台规范操作、方便公开查询与不断补充。既要服务于编制管理，又要面向社会公众，更好促进历史文化资源保护。通过将规划、建设、房管、林业等各部门规划数据进行整合，提供统一存储、分权管理、综合分析等功能，打破部门间的信息壁垒，为保护规划成果的统一性,同时也为了方便规划成果的调用、修改和管理以及后期查询系统的建立。一方面本次规划将制定了一套规划成果编制的技术规范,规定图纸的绘制要求和数字文件的管理，以及入库流程、保护规划成果的质量和信息资料的完整。另一方面，本规划将制定一套针对城市紫线的信息资料列表，涵盖保护对象的空间属性，经济属性与社会属性，为历史资源的规划管理、展示利用打下基础。

紫线数据库建设范围将覆盖成都市全域，以“空间位置”为基准，“—图、一表”为内容框架，建立一套紫线入库标准、一套紫线空间数据，搭建紫线管理应用平台。其中紫线入库标准规范紫线各项规划要素的编码及表达形式，明确紫线规划需进行空间数据建库的要素内容及其属性结构，建库技术和数学基础等要求。

3.多部门联动管控

紫线的管理涉及到城市建设的多个环节和部门。在规划编制中，为了让规划成果能够有效用于各方管理，一方面在尊重各方权责的基础上，确立了各方可行的紫线保护对象的划定标准，包括范围线名称、层级；另一个方面是解决现有冲突。规划对于多个部门对同一个对象或者区域划定的不同保护范围线进行研究，通过审批程序以及批准对象的级别以及保护要求内容，确定规范的保护范围线。

在统一各部门保护范围线的基础上，借助平台手段将紫线的管控和项目审批结合起来。信息平台提供了为项目相关部门提供了并联审批的功能。规范的“一张图”横向打通了各个部门，实现了数据共享、信息联动和业务协同。而通过设置紫线查询与报告审批程序，在建设用地的审批过程中，必须出具该平台的紫线报告，涉及到紫线的项目，会自动触发到相关部门，需要相关部门的许可同意之后方

能进行下一步报批工作。各个部门的意见自动继承，集中展示审批成果，记录了项目的过程，实现了审批流程的自动化与精细化，项目审批核准并联提供信息化支撑。4.建立年度更新动态管控紫线工作需要长期跟踪、动态维护的工作机制。因此，对于紫线，建议建立年度更新制。由市规划与自然资源局牵头，市文广旅局、市住建局等相关部门配合，充分征求业内专家意见，最终由市规划与自然资源局发布使用。成果于每年固定之间汇总上报市规划局审查，审查通过后在“一张图”里更新并发布更新通知，实现紫线动态的日常管理，保证紫线信息的准确性。

在该制度的指导下，以年度为单位，对新编制的保护规划、新公布的遗迹名录、新发现的错漏情况进行逐一核对检查，将新编制保护规划中的相关保护界限纳入紫线中，将新公布保护名录所涉及的历史遗迹增补入紫线中，将工作中发现的历史遗迹错漏情况在紫线成果中进行更正。成果于每年固定之间汇总上报市规划局审查，审查通过后在“一张图”里更新并发布更新通知，实现紫线动态的日常管理，保证紫线信息的准确性。

四、结语

本次规划在部门改组、国土规划的背景下，对城市紫线规划编制方法进行了探讨。规划以跨部门联动的视角，从如何管得住，管得清，管得好方面出发，按照“应保尽保”的原则拓展了紫线保护对象，按照城乡一体的原则建立了全域管控体系，创新思维、创新成果以“一张蓝图、一组标准、一个系统、一套制度”的“四个一”为目标，打造了紫线信息平台，为规划编制、审查、实施、监督等工作提供大数据标准化共享、全流程数字化管理，为信息化联动、横向审批业务协同等提供高效支撑，以期为类似地区提供借鉴。

（作者单位：成都市规划设计研究院）